МЕЖДУНАРОДНЫЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

В силу ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Среди задач международного правового регулирования социального обеспечения можно выделить:

– установление международных стандартов в сфере социального обеспечения. Стандарты, обобщая и синтезируя опыт развития различных систем социальной защиты, касаются как условий предоставления того или иного вида социального обеспечения, так и его размера. Полагаем, что каждое уважающее себя государство должно стремиться к выполнению и гарантированию этих стандартов, а лучше – иметь национальное законодательство, которое «перевыполняет план». По сути, международные стандарты следует расценивать как минимум, без которого нельзя обойтись ни в каких случаях;

– гармонизация и координация социального законодательства (систем социального обеспечения) различных государств. Данная задача реализуется в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации гражданами права на социальное обеспечение граждан путем одобрения и принятия соответствующими международными организациями принципов и норм, определяющих магистральное направление развития правового регулирования в социальной сфере, а также заключения межгосударственных соглашений.

– регулирование социально-обеспечительных отношений, осложненных иностранным элементом, и сохранение прав граждан в области социального обеспечения в случае их переселения на место жительства в другое государство. В решении этой задачи важнейшую роль играют много– и двусторонние межгосударственные соглашения, устанавливающие порядок социального обеспечения граждан и содержащие коллизионные предписания.

Социально-обеспечительные отношения, осложненные иностранным элементом, охватывают в первую очередь порядок и условия назначения, перерасчета и выплаты того или иного вида социального обеспечения, предоставления каких-либо социальных услуг лицам, жизнедеятельность которых связана с проживанием в нескольких странах и (или) трудовая биография которых формировалась в двух и более государствах, в связи с чем на них распространялось правовое регулирование этих государств;

– надзор и контроль за соблюдением международных стандартов и принципов, обеспечение реализации международных договоренностей. Здесь надо помнить, что одним из основных принципов международного права является принцип добросовестности выполнения принятых обязательств, а членство государства в той или иной международной организации возможно, если оно разделяет идеологию соответствующей организации и соблюдает установленные правила.

Целью, на достижение которой направлено выполнение перечисленных задач, является социальный прогресс, понимаемый как непрерывное улучшение условий жизни людей, достижение социального благополучия общества, построение социально ориентированного государства.

В настоящее время права физических лиц на социальное обеспечение закреплены во многих международных актах, например во всем известной Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (далее – Декларация 1948 г.).

Все международные договоры в области социального обеспечения, заключенные Российской Федерацией с другими государствами, предоставляют право на социальные выплаты именно индивидам, граждане Договаривающихся Сторон, а в некоторых случаях и апатриды, являются субъектами, подпадающими под действие этих договоров.

Данные международные документы закрепляют права и обязанности физических лиц как участников соответствующих правоотношений, регулируют вопросы установления индивиду того или иного вида социального обеспечения, вводят правила, которые направлены на улучшение социального положения лица и не могут содержаться в национальном законодательстве, к примеру, о суммировании страхового стажа, приобретенного индивидом на территориях государств-контрагентов, для определения права на пенсию. Безусловно, что в центре таких международных соглашений находится человек, его социальные права.

Можно сказать, что международное право социального обеспечения (далее по тексту МПСО) имеет ярко выраженный антропоцентричный характер, государства, заключая международный договор в социальной сфере, обязуются соблюдать и сохранять право индивида на социальное обеспечение независимо от каких-либо дискриминационных факторов (национальность, гражданство, место жительства и т.п.). Таким образом, физические лица обладают правами, предоставленными им международным правом, а также имеют возможность совершать действия, направленные на их обеспечение и защиту.

Принимая во внимание изложенное, учитывая вышеупомянутую дуалистическую природу МПСО (физические лица являются субъектами международного частного права), а также современные тенденции развития международного права с его особым вниманием к правам человека, целесообразно признать, что индивид имеет некоторые качества, свойственные субъектам международного права, в связи, с чем его следует рассматривать как особого, специфического участника международных правоотношений в области социального обеспечения с ограниченной правосубъектностью (невозможность участия лица в создании норм международного права). Хотя несомненно, что статус государства и индивида в международных отношениях несопоставим.

По словам М.Н. Марченко, международный договор, прежде всего, является соглашением, заключенным сторонами, свободно выразившими и согласовавшими между собой свою волю и, собственно, свои взаимные притязания и интересы. Об интересе и собственной пользе как о движущей силе, заставляющей государства заключать международные договоры и обеспечивать их исполнение, говорил еще выдающийся юрист – международник Российской империи конца XIX – начала XX века Ф.Ф. Мартенс в своей известной работе «Современное международное право цивилизованных народов». В этой связи хотелось бы отметить, что в сфере социального обеспечения побудительные мотивы государств при заключении международных договоров состоят не столько в получении каких-либо политических и иных выгод непосредственно для себя, сколько обусловливаются необходимостью обеспечения прав человека. В этом случае всегда должен быть первичен интерес человека, а не государства (к примеру, для бюджета государства может быть невыгодно заключение договора о сохранении пенсионных прав, поскольку его реализация сопряжена с дополнительными финансовыми затратами, вместе с тем это не может быть, по нашему мнению, причиной отказа от заключения договора).

Источники МПСО достаточно разнообразны, к ним относятся как акты различных международных организаций (и общемировых, и региональных), так и соглашения между конкретными государствами. Эти документы можно дифференцировать по различным основаниям: по территориальному применению (универсальные, межрегиональные, региональные); кругу регулируемых вопросов (общие вопросы или конкретные институты права социального обеспечения); юридической силе (обязательные или рекомендательные); принявшему субъекту; количеству Договаривающихся Сторон и др.

Статья 22 Декларации 1948 г. регламентирует, что любой гражданин как член социума имеет право на социальное обеспечение, а также на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства.

Конституция России в соответствии с нормами Декларации 1948 признает нашу страну социальным государством и предусматривает установление государственных пенсий и иных гарантий социальной защиты. Статья 39 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Значение международных институтов для организации труда в различных странах постоянно растет; так, в настоящее время Международная организация труда (далее по тексту – МОТ) оказывает существенное влияние на развитие ряда европейских «инструментов» регулирования труда, в частности кодекса поведения европейских компаний, работающих в развивающихся странах, концепции социальной ответственности бизнеса и т.д.

Используя все имеющиеся в ее распоряжении средства для обеспечения прав наемных работников, МОТ настаивает на выполнении конвенций МОТ как документов, способствующих «социальной справедливости в целях справедливой глобализации», более того, МОТ добивается, чтобы не только государства – члены МОТ, но и транснациональные корпорации, имеющие предприятия в различных странах, соблюдали конвенции МОТ, и корпорации нередко вынуждены признать необходимость соответствия своей практики требованиям документов МОТ, к примеру, несколько лет назад группа GDF Suez, работающая в энергетической сфере, приняла на себя обязательства соблюдать ряд конвенций МОТ.

Деятельность МОТ в настоящее время направлена, как и прежде, на:

– установление через конвенции обязательных минимальных стандартов в сфере наемного труда, которым должны соответствовать законодательство и практика государств – членов МОТ;

– налаживание социального диалога между правительствами и представительными организациями работников и работодателей внутри государств;

– внедрение практики трипартизма;

– содействие программам достойного труда с учетом глобализации производства.

Государству недостаточно ратифицировать конвенцию, необходимо также привести в соответствие с ней национальное законодательство. МОТ контролирует применение конвенций, во-первых, согласно ст. 24 Устава МОТ по жалобам от объединений работодателей или от профсоюзов, во-вторых, через систематический контроль посредством изучения отчетов государств – членов МОТ, которые они должны направлять в Международное бюро труда.

Российская Федерация, являющаяся государством – членом МОТ, ратифицировала к настоящему моменту 73 конвенции МОТ. Три из этих Конвенций – № 140 «Об оплачиваемых учебных отпусках», № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», № 144 «О трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм» – были ратифицированы в 2014 г. и для России вступают в силу соответственно 19 мая, 19 сентября и 18 декабря 2015 г. Еще несколько законопроектов о ратификации конвенций МОТ в настоящее время разрабатываются Министерством труда и социальной защиты РФ, к примеру законопроект о ратификации Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения».

Российское законодательство в целом соответствует международным нормам по регулированию труда. Конвенции МОТ обладают приоритетом по отношению ко всем остальным источникам российского трудового права за исключением Конституции РФ. Имеющиеся проблемы в области соответствия законодательства и практики требованиям МОТ сформулированы в выступлениях участников Международной конференции «Совершенствование и развитие национального законодательства на основе международных трудовых норм», проведенной Министерством труда и социальной защиты РФ 22 – 24 апреля 2014 г.

1) необходимость ратификации ряда конвенций МОТ, к примеру Конвенций МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», № 121 «О пособиях в случаях производственного травматизма», № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни», № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы», № 183 «Об охране материнства» и т.д.;

2) отсутствие в российском законодательстве санкций за подмену профсоюзных органов «желтыми» профсоюзами, незащищенность профсоюзных лидеров и активистов, реально отстаивающих интересы работников;

3) дискриминация работников по принадлежности к профсоюзу, возрасту, полу и т.д.;

4) чрезмерное законодательное ограничение права на забастовку, не позволяющее реально осуществить это право;

5) наличие фактического принудительного труда в случаях, когда работники трудятся без оплаты из-за страха перед увольнением;

6) недостаточность величины МРОТ, которая не доходит даже до прожиточного минимума, при том, что прожиточный минимум практически представляет собой физиологический порог выживания.

Эти проблемы неоднократно рассматривались специалистами в юридической периодике, в т.ч. на страницах журнала «Трудовое право в России и за рубежом». Урегулированию ряда названных проблем будет способствовать ратификация соответствующих конвенций МОТ. Так, в настоящее время уже ратифицирована Конвенция МОТ № 144 «О трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм», которая призвана развивать трипартизм в России и прямо направлена на усиление роли международных трудовых норм в национальной практике. Данная Конвенция требует проведения эффективных консультаций между правительством и организациями работодателей и работников на каждом этапе нормативной деятельности МОТ по различным вопросам, в т.ч. по ратификации международных трудовых норм и при осуществлении надзора за их применением.

В России конвенции МОТ являются работающим инструментом, стимулирующим приведение норм национального законодательства в соответствие с общими требованиями, МОТ. В то же время в практике обоих государств присутствует частичное невыполнение государством – членом МОТ взятых на себя обязательств по ратификации Конвенций МОТ и по приведению национального законодательства в соответствие с международными трудовыми стандартами.

В качестве примера назовем следующие важные конвенции МОТ:

– Конвенция от 28 июня 1952 г. № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (далее – Конвенция № 102), которая до сих пор по праву считается своего рода международным гроссбухом социального обеспечения. 

Впервые в практике МОТ был создан единый документ, регулирующий все виды социального обеспечения, которым до этого были посвящены отдельные акты либо вопросы, предоставления которых в ранее изданных конвенциях, вообще не затрагивались (семейные пособия);

– Конвенция от 28 июня 1962 г. № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства». Ее основной постулат – необходимость предоставления на своей территории иностранным гражданам и апатридам одинаковых прав со своими гражданами как в отношении распространения на них законодательства, так и в отношении права на пособия в каждой отрасли социального обеспечения;

– Конвенция от 29 июня 1967 г. № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», регулирующая вопросы назначения и выплаты пенсий;

– Конвенция от 21 июня 1982 г. № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения», посвященная вопросам сохранения прав в социальной сфере при переселении лиц на место жительство в другое государство.

Названные конвенции МОТ, которые регулируют вопросы права на социальное обеспечение, до настоящего времени не ратифицировались ни Советским Союзом, ни Российской Федерацией, однако, как показывает анализ, это вовсе не означает, что в положениях российского социального законодательства не учтены их нормы.

Известен своей деятельностью по выработке стандартов в сфере социального обеспечения Совет Европы (далее по тексту – СЕ). Его акты являются важными источниками международного правового регулирования социального обеспечения. При разработке этих актов СЕ, несомненно, принимались во внимание документы МОТ как организации, действующей во всемирном масштабе.

Европейское временное соглашение и заменившее его Европейская конвенция о социальном обеспечении утверждают принцип равноправия граждан Договаривающихся Сторон, апатридов и беженцев на социальное обеспечение и направлены на регулирование отношений, возникающих при реализации данного принципа, например при смене лицом места жительства.

Европейская социальная хартия является в большей степени документом общего, программного характера, в котором Договаривающиеся Стороны признают целью своей политики, проводимой путем использования как национальных, так и международных средств, создание условий для эффективной реализации и соблюдения, основных социально-трудовых прав граждан, в том числе и права на социальное обеспечение.

В качестве примера двустороннего сотрудничества государств в социальной сфере приведем перечень международных договоров Российской Федерации, регулирующих вопросы установления и выплаты страховых пенсий. Эти договоры условно можно дифференцировать на две группы: соглашения, подписанные СССР (в данном случае Россия выступает их участником как государство – продолжатель СССР), и соглашения, подписанные Российской Федерацией.

Анализ международных правовых актов в области социального обеспечения показывает, что важнейшим признаком МПСО является наличие в нем, наряду с нормами материального права, коллизионных норм. В теории международного частного права под коллизионной нормой понимают норму, указывающую на то, право какого государства подлежит применению к правоотношению, осложненному иностранным элементом.

Можно предположить, что и в дальнейшем международное право социального обеспечения будет активно развиваться на всех своих уровнях – от планетарного до регионального. Порукой этому являются такие обстоятельства, как: интернационализация экономики, усиление интеграционных процессов, формирование мирового рынка труда и постоянный рост межгосударственной миграции населения.

Таким образом:

– нормы международного права играют немаловажную роль в формировании всей системы законодательства права социального обеспечения;

– среди основных источников права социального обеспечения можно выделить конвенции и рекомендации Международной организации труда, Декларации и Конвенции Организации Объединенных Наций;

– в целом, международные нормы права, которые регламентируют социальное обеспечение граждан, выполняют две основополагающие функции: установление универсальных стандартов социального обеспечения, закрепление системы прав граждан на социальное обеспечение.

– в системе отрасли права социального обеспечения действует многочисленное количество нормативно – правовых актов.

Социальные права граждан на сегодняшний день закреплены в законах Российской Федерации, регулирующих социальное страхование, социальную поддержку граждан, пенсионное обеспечение, а также социальную помощь и обслуживание. В этой связи весьма актуальным образуется вопрос систематизации законодательства социального обеспечения. При этом, задача кодификации о социальном обеспечении должна стать решением многих концептуаьных вопросов, например, таких как форма кодифицированного акта.

Предложением к законодателю ввиду вышеизложенного, может служить создание единого социального закона, регулирующиего весь набор социальных гарантий прав граждан Российской Федерации. Данный закон может быть принят в виде единого кодифицированного акта (единого Социального кодекса), либо кодификация отдельных институтов права социального обеспечения (например, разработка и последующее принятие Пенсионного кодекса РФ).

Единство правового воздействия на отношения по социальному обеспечению граждан предполагает законодательное установление понятийного аппарата отрасли, принципов, целей и задач правового регулирования в указанной сфере в соответствующих законодательных актах.

Вследствие наличия массивного и постоянно меняющегося законодательства в области социального обеспечения, одним из направлений проводимой политики Российской Федерации в данной области должно стать совершенствование разграничений полномочий между уровнями государственной власти. При этом, результатом этих конституционно-правовых процессов должно стать расширение самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию общественных отношений в области социального обеспечения граждан.

Данное предложение является весьма актуальным ввиду того, что на сегодняшний день нормативно-правовое регулирование сфере социального обеспечения выступает в виде сложной двухуровневой, а в случае передачи полномочий на муниципальный уровень – трехуровневой системой нормативно-правового регулирования, нередко между собой никак не взаимосвязанной.

Список литературы:

1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120805/
2. О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов: Конвенция Международной организации труда N 159 (заключена в г. Женеве 20.06.1983), рекомендация Международной Организации Труда от 20 июня 1983 г. N 168 // «Международная Организация Труда. Конвенции и рекомендации», 1957-1990, том 2.
3. Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (принята в г. Нью-Йорке 30.09.1990) // URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=INT&n=15898&req=doc#0
4. Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)
5. Постановление Правительства РФ от 13.08.1996 N 965 (ред. от 01.02.2005) "О порядке признания граждан инвалидами" (вместе с "Положением о признании лица инвалидом")