АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Осуществление функций и решение задач, поставленных перед государством, требует проведения многократных финансовых операций для обеспечения его жизнедеятельности. Особое внимание необходимо уделять контролю за финансовыми потоками в сфере публичных доходов и расходов, поскольку в отличие от коммерческой деятельности, сфера публичных финансов предполагает распределение больших объемов денежных средств различным получателям – участникам бюджетной системы на разных уровнях, которые часто подвержены нецелевому, нерациональному использованию. Межбюджетные трансферты, государственные контракты, предполагающие выделение больших бюджетных средств, имеют потребность в непрерывном качественном контроле, поскольку исходя из существующей практики, зачастую имеют место хищения выделенных средств.

На сегодняшний день существует определенный ряд проблем при осуществлении финансового контроля. Прежде всего, в связи с этим, необходимо указать на несовершенство системы нормативных правовых актов, регулирующих и реализующих проведение контрольных мероприятий. Разрозненность законодательства, сложное федеративное устройство, распределение полномочий в сфере финансов, создают условия для правонарушений в данной сфере.

В настоящее время произошли некоторые изменения в сфере осуществления бюджетного контроля, поэтому, необходимо рассмотреть и выделить актуальные проблемы в связи с реализацией изменений.

Под бюджетным контролем понимается деятельность государственных и муниципальных органов, по проверке эффективности, законности и целесообразности образования, распределения и использования денежных средств бюджетов Российской Федерации, субъектов РФ и местных бюджетов улучшении бюджетной дисциплины.

По мнению С.В. Семенов и А.В. Чаплинского, законодательные изменения, принятые в ходе реформы финансового контроля, позволили сформировать нормативно-правовую базу современной модели организационного построения и функционирования системы финансового контроля РФ [1].

Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», определены особенности осуществления бюджетного финансового контроля. Данный закон впервые определяет виды финансового контроля, путем разделения на внешний и внутренний контроль. Так, в ч.1 ст. 265 БК РФ указывается, что финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий, внешний и внутренний. При анализе изменений, нельзя не обратиться к материалам законодателя, в пояснительной записке к законопроекту № 116783-6, разъясняются цели и обоснованность принятия изменений в законодательство.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту № 116783-6, направлениями деятельности изменений являются действенная и эффективная организация контроля за использованием бюджетных средств; введение терминологии «внутреннего» и «внешнего» финансового контроля, разграничение и уточнение прав и обязанностей между органами финансового контроля; определение правовых норм устанавливающих методы и объекты финансового контроля, установление дополнительных мер административной ответственности [2].

Несмотря на правовое регламентирование обоснований проведения финансового контроля, меры принуждения при выявлении правонарушений в данной сфере не являются соразмерными совершенным деяниям. Вышеупомянутым федеральным законом N 252-ФЗ, административное законодательство дополнено ст. 15.15.3 КоАП РФ, в которой устанавливается ответственность за нарушение порядка предоставления трансфертов. Поскольку в России в судебной практике отмечаются как самые распространенные правонарушения хищения бюджетных денежных средств, необходимо обобщить такие материалы и на их основе предложить систему фиксации контроля для их предотвращения.

Одним из самых громких дел последних лет, является уголовное дело в отношении Александра Хорошавина – губернатора Сахалинской области. Органами предварительного следствия его действия были квалифицированы по ч. 6 ст. 290 и ч.4 ст. 291.1 УК РФ, по факту получения взятки в особо крупном размере и дачи взятки. В результате проведенных обысков в рамках уголовного дела, следователи нашли около 1 млрд. рублей в разных валютах, драгоценности и прочие ценности.

По данным СК РФ отмечаются возможные способы получения незаконных денежных средств: проекты, в том числе связанные бюджетным финансированием; недофинансирование бюджетных нужд, путем незаконного использования бюджетных средств. Как указывается органами МВД РФ, хищения осуществлялись в ходе бюджетных трат, госконтрактов и закупок, так губернатор Сахалина планировал потратить 680 млн руб. на улучшение своего рейтинга [3].

Учитывая такие вопиющие случаи, ввиду широкого объема полномочий Правительства РФ (Правительства субъекта РФ, органов местного самоуправления) и фактической невозможности полного исключения хищений, необходимо производить проверку обоснованности предоставления декларации высшего должностного лица субъекта РФ не формально, а установить законодателем дополнительные требования к обоснованию получаемого дохода не только сам им должностным лицом, а также членами его семьи (в частности, супруг, дети, родители), так как зачастую все отмытые денежные средства переданы в собственность членам семей таких должностных лиц. Представляется необходимым разработки и создания четкого отлаженного механизма проверки доходов на банковских счетах, получая на это решение суда или иным способом.

Отмечается актуальная проблема, которая подлежит урегулированию путем установления ответственности в административном законодательстве. Данный законодательный пробел связан с завышением цены при осуществлении государственных и муниципальных закупок, путем завышения начальной стоимости контракта по сравнению со средними рыночными ценами. В соответствии с положениями ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, устанавливается начальная цена контракта при заключении с единственным поставщиком. Данная проблема может быть решена следующим образом: законодательным установлением государственного органа, ответственного за согласование цены контракта исходя из рыночных цен; установлением административной ответственности в сфере регулирования общественных отношений по установлению цены контракта.

Изменения финансового законодательства в работах ученых оцениваются неоднозначно. Положительно оценивая внесенные изменения, Л.М. Файзмахманова отмечает, что данные изменения несомненно повысят качество управления государственными финансами. При этом автором отмечено внесение изменений не только в сферу бюджетного законодательства, но и в административное, устанавливающие новые административные составы [4, с. 113-117].

По мнению другого автора, О.А. Михеевой, изменения в бюджетном законодательстве определили систему финансового контроля, ее задачи, принципы и установили взаимосвязь органов финансового контроля от федерального до местного уровня [5].

Рассматривая изменения в законодательстве Ю.Л. Бабикова, положительно оценивая внесенные поправки, указывает на определение законодателем финансового контроля не в целом, а в сфере бюджетных правоотношений.

Одним из важных изменений, является расширение объектов финансового контроля. Особый интерес представляют положения п.2 ст. 266.1 БК РФ, которыми защищаются юридические лица, путем возложения ответственности за правильное предоставление средств из бюджета распорядителями денежных средств. Это означает возложение ответственности на органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за их предоставление, а не на юридические лица.

Необходимо также отметить, что законодателем допущена, на наш взгляд, определенная неточность в изложении ст. 266.1 БК РФ. Данная статья была внесена в БК РФ Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ. Несоответствие заключается в определении классификация объектов. Так, юридические лица являются не объектами, а субъектами финансового контроля.

При этом многие исследователи указывают в своих работах на ошибки, допущенные законодателем. По мнению Л.М. Файзрахмановой, ст. 266.1 БК РФ перечисляются субъекты, в отношении которых может проводиться проверка, а не объекты [4, с. 114]. Критически относится к п.1 ст. 266.1 БК РФ, автор диссертационного исследования А.Б. Пронин, по его мнению, в ст.266.1 БК РФ, объект контроля определен неверно, лиц, в отношении которых производится финансовый контроль, необходимо рассматривать как субъектов контрольных правоотношений [6, с. 82]. В связи с вышеизложенным, считаем целесообразным внести изменения в ст. 266.1 БК РФ и переименовать данную статью «Объекты, подконтрольные органам государственного (муниципального) финансового контроля» на «Субъекты, подконтрольные органам государственного (муниципального) финансового контроля». Объектом же финансового контроля, по нашему мнению, следует считать правомерное поведение субъекта по соблюдению финансовой дисциплины, а также правильность и соответствие требованиям законодательства ведения финансово-хозяйственной деятельности субъектов и их финансовой отчетности.

Необходимо отметить положительное влияние изменений в бюджетном законодательстве о финансовом контроле, которые призваны усовершенствовать и упорядочить использование и расходование бюджетных средств. Необходимо также указать, что изменения и предложения указанные в статье, направлены на решение как практических, так и теоретических проблем осуществления бюджетного финансового контроля. Несмотря на внесенные изменения в порядок осуществления бюджетного контроля, остаются нерешенными проблемы коррупции в сфере хищения бюджетных денежных средств, контроля высших должностных лиц субъектов РФ. Для решения указанных проблем, автор обратился к зарубежному опыту и установил, введение п.3 ст. 266.1 БК РФ защищает интересы юридических лиц путем возложения ответственности за правильное предоставление средств из бюджета распорядителями денежных средств. При этом, законодатель не обращает внимания на то, что хищения бюджетных средств осуществляется в сговоре с юридическими лицами, через подставные юридические лица, это требует отдельного контроля как со стороны распорядителей бюджетных средств, так и со стороны юридических лиц.

Наиболее показательным будет административное дело № 3-15832 от 2014 г., рассмотренное Комиссией по ценным бумагам и биржам США. По данным которого, в апреле 2014 г. компания HP заплатила штраф в размере 108 млн. долларов за нарушение антикоррупционного закона США в отношении деятельности за рубежом. Нарушение состояло в передаче взяток для обеспечения государственных контрактов в России и иных европейских странах. Передача осуществлялась в период с 2000-2007 гг., через дочерние российские предприятия компании HP, выплаты осуществлялись посредством  подставных компаний и посредничества должностных лиц,  суммы взяток составляли около 35 млн. долларов [7]. В этой связи нельзя согласиться с мнением законодателя, определенным в изменениях и пояснительной записке, дело Александра Хорошавина подтверждает необходимость создания механизмов по дополнительной проверке юридических лиц в связи с получение бюджетных денежных средств. По мнению P. Sikka, G. Lehman, для решения проблем в хищениях денежных средств в рамках государственных закупок. необходимо на примере дела HP № 3-15832 от 2014 г., отстранять организации нарушители от получения государственных контрактов, привлекать к ответственности руководителя организации [8]. В продолжение заключения необходимо указать, что остается нерешенной проблема регулирования цены государственного контракта исходя из рыночных цен, в этой связи автор предлагает законодательное определение государственного органа, ответственного за согласование цены контракта исходя из рыночных цен.

В своем Послании от 20 февраля 2019 года Федеральному собранию РФ, Президент РФ Владимир Владимирович Путин озвучил архиважное и назревшее предложение Правительства РФ о пересмотре правовой базы контрольно-надзорной деятельности и дал ответ на это предложение: «Это, безусловно, правильно, это нужно всячески поддержать. Но считаю, что этого даже мало. Надо пойти на более радикальные шаги. Давайте, действительно, подведём черту и с 1 января 2021 года прекратим действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственные региональные приказы, письма и инструкции. За оставшиеся два года (два года есть впереди) при участии делового сообщества нужно обновить нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают современным требованиям, остальные – сдать в архив [9]».

Список литературы:

1. Семенов С.В., Чаплинский А.В. О совершенствовании правового регулирования системы государственного и муниципального контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №4. - С. 119.
2. Законопроект № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СОЗД ГАС «Законотворчество» URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/116783-6
3. Известия: "Губернатор Хорошавин пошел на сотрудничество со следствием"// Следственный комитет Российской Федерации URL: https://sledcom.ru/press/smi/item/902593
4. Файзрахманова Л.М. Правовое регулирование государственного (муниципального) финансового контроля // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. №3 (31). - С.113-117.
5. Михеева О.А. О некоторых проблемах реализации законодательства о государственном финансовом контроле: из опыта работы госфинконтроля // Юридический вестник Самарского университета. 2015. №2. - C.55.
6. Пронин А.Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: М., 2016. - 471 с. С.82.
7. Administrative proceeding File No. 3-15832. 2014. (Комиссия по ценным бумагам и биржам США. Административное дело № 3-15832, 2014 г.) // U.S. Securities and Exchange Commission URL: https://www.sec.gov/litigation/admin/2014/34-71916.pdf
8. Sikka P., Lehman G. The supply-side of corruption and limits to preventing corruption within government procurement and constructing ethical subjects (Коррупция со стороны предложения и предотвращение государственной коррупции в рамках государственных закупок и рассмотрение этических вопросов) // Critical Perspectives on Accounting V.28. 2015. P.70
9. Послание Президента Федеральному Собранию от 20.02.2019 г. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/59863