ТРАНСФОРМАЦИЯ ИНСТИТУТА ГЛАВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ XXI В.

В современных условиях происходит процесс выстраивания новых приоритетов во внутренней политике Российской Федерации. Одним из важнейших направлений в реализации внутриполитического курса страны становится повышение эффективности региональной политики.

С приходом к власти В.В. Путина в 2000 г. Центр стал стремиться к большему сосредоточению ресурсов в своих руках и установлению контроля над процессами, происходящими в регионах. В процессе административных реформ, изменялся и порядок формирования института глав региональной исполнительной власти, который прошел несколько важных периодов.

Первый период – (2000 – 2004 гг.) характеризуется выборностью высших должностных лиц населением [1]. Кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей занимал пост высшего должностного лица субъекта РФ. Выборы в это промежуток времени рассматривались как эффективный способ формирования региональной власти [5]. За этот период состоялось 120 избирательных компаний по выборам глав регионов [6].

Второй период – (2004 – 2012 гг.) характеризуется переходом от всеобщих выборов к системе наделения полномочиями глав субъектов региональными парламентами по представлению Президента РФ. Причинами этого стало выстраивание «вертикали власти», обеспечение единства государственной власти в условиях борьбы с терроризмом, фрагментация местной элиты.

Изменение схемы формирования института руководителей субъектов произошло в декабре 2005 года [2]. Согласно новой модели политическая партия, которая имеет наибольшее представительство в региональном парламенте, вправе предлагать президенту кандидатов на должность высшего должностного лица. Однако гарантий на одобрение главой государства предложенных кандидатур изначально не существовало. Как показала дальнейшая практика, эта норма оказалась фактически не реализована.

Для ускорения процесса перехода к назначению, руководители субъектов активно использовали процедуру досрочного сложения своих полномочий, ставя перед президентом вопрос о доверии. Процедура досрочного прекращения полномочий активно использовалась с 2005-2008 гг. Из 79 субъектов, в которых назначение глав регионов пришлось на этот период, в 54 регионах остались прежние руководители, причем 41 из них подтвердили доверие Президента [9, c. 77].

Главная задача федерального Центра в этот период сводилась к изменению политического статуса глав регионов. Введение новой модели формирования института руководителей субъектов позволило возобновить контроль центра над важнейшими рычагами управления страной. Это стало завершающим этапом политики рецентрализации, которая предполагала переход от перераспределения полномочий между Центром и регионами к сосредоточению власти на федеральном уровне [10, c. 90].

Дискуссия по поводу новой процедуры формирования губернаторского корпуса нашла отражение, как в политических, так и в научных кругах. Сторонники назначений отмечали необходимость введения данной процедуры с начала формирования институтов региональной власти, поскольку она порождает новые обязательства Центра перед регионами, предотвращает угрозу сепаратизма [11, c. 116]. Противники процедуры назначений полагали, что она проводится с целью уравнивания регионов, несет за собой ликвидацию форм политической оппозиции, приводит к сужению каналов рекрутирования во власть [7].

С 1 июля 2009 года формирование института глав региональной исполнительной власти было частично изменено: кандидатуры претендентов на посты глав субъектов вносили на рассмотрение Президента представители политической партии, победившей на выборах в региональный парламент [3].

Смысл изменения порядка наделения полномочиями глав регионов в 2009 г. заключался в усилении влияния нового Президента на региональное элитное сообщество. Большинством глав субъектов «доверие», оказанное ранее В.В. Путиным, воспринималась как «гарантия неприкосновенности», что создавало предпосылки для определенной политической самостоятельности руководителей регионов после смены федеральной власти [8, c. 129].

Изменившаяся процедура наделения полномочиями глав региональной исполнительной власти привела к определенным результатам. Положительным аспектом стали изменившиеся отношения глав субъектов и партии власти. Ранее большинство руководителей регионов являясь членами партии «Единая Россия», начинали активно взаимодействовать с партией лишь в предвыборный период. Новый механизм формирования корпуса глав регионов на фоне экономического кризиса в стране сформировал новые стимулы для конструктивного взаимодействия глав субъектов с местными отделениями партии власти. Негативной составляющей стал рост внутрипартийной конфликтности и торможение сменяемости местной элиты. Система назначений сохраняла должности лидерам, утратившим свой политический потенциал, и минимизировала ответственность главы региона перед населением.

Третий период – (2012 г. – по настоящее время) характеризуется возвращением выборов глав регионов населением. Причина этого – изменения общественных настроений. Впервые люди начали выражать свое недовольство существующей практикой назначения глав регионов и ставить вопрос о доверии правительству и об отправлении  руководителей субъектов в отставку.

Переход к выборности губернаторов позволил центру снять с себя часть ответственности за ситуацию в определенных субъектах Федерации. Руководить регионами стали лица, получившие поддержку от населения и местной элиты. Это способствовало улучшению отношений между ними и появлению дополнительных каналов выдвижения новых лидеров с местного и регионального уровней.

Процедура выборов высшего должностного лица не вызвала единогласной оценки, в соответствии с чем, 2 апреля 2013 года Президент В.В. Путин подписал закон, согласно которому субъекты РФ могут самостоятельно выбрать процедуру избрания главы региона [4].

Правом отказаться от прямых выборов воспользовались в 2013 году республики Северо-Кавказского региона, Республика Крым. 7 декабря 2014 года Президент В.В. Путин выступил с инициативой об отмене губернаторских выборах в Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском и Ненецком автономных округах.

Предоставление альтернативного способа избрания «губернатора» свидетельствует о максимальном учете национально-этнических особенностей и традиций регионов, но при этом указанный порядок приводит к диспропорции статусов различных субъектов РФ.

Федеральный центр, учитывая специфику региона, проводит и кадровые перестановки  руководителей субъектов. 2017 и 2018 годы внесли значительные изменения в принципы формирования института глав региональной исполнительной власти, которые доводят до логического завершения унификацию централизованной системы власти, создаваемую В.В. Путиным и Д.А. Медведевым в предыдущие годы управления страной.

Итак, изменения в формировании  института глав исполнительной власти в субъектах РФ трансформировались от выборов населением через ограничение выборности региональными парламентами до прямых выборов. Смена моделей формирования института глав региональной исполнительной власти обуславливалась определенными причинами и зависела от специфики времени, в котором она функционировала. В современных условиях законодательство закрепляет за субъектом право решать, кто будет избирать главу региона: население или депутаты. Это дает возможность, учитывая особенности региона, сохранить в нем стабильность. Проведенные ротации и выборы в 2017 и 2018, свидетельствуют о новом курсе федерального Центра на решительное обновление института глав региональной исполнительной власти под новые стратегические задачи, которые необходимо решать в стране.

Список литературы:

1. Указ Президента РФ от 17.09.1995 г. № 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» // Правовая система «КонсультантПлюс» / URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7783/ (дата обращения: 25.03.2019).
2. Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «О политических партиях» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2006. №1. Ст.28.
3. Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 319-ФЗ «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и статью 26.1 Федерального закона «О политических партиях» // URL: http://base.garant.ru/196863/ (дата обращения 12.02.2018).
4. Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. № 30-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1638.
5. Боярова А.Б. Прямые выборы глав субъектов РФ как предмет политической борьбы в 2004-2011 гг.: автореф. дисс. … к.пол.н. (23.00.02). Пермь, 2012 // URL: http://dislib.ru/politologiya/10171-1-pryamie-vibori-glav-subektov-rf-kak-predmet-politicheskoy-borbi-2004-2011-gg.php (дата обращения: 25.02.2019).
6. Аналитический доклад Комитета гражданских инициатив «Формирование органов исполнительной власти субъектов российской федерации: между выборами и назначениями» // URL: https://komitetgi.ru/news/news/421/ (дата обращения 30.03.2019).
7. Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит: аналитический доклад. – М.: Институт социологии РАН, 2004. – 116 с. // URL https://elibrary.ru/item.asp?id=25413527 (дата обращения 30.03.2019).
8. Ерохина О.В. Губернаторство России: история и современность: Монография. М.: Вузовский учебник; ИНФРА-М, 2014. – 159 c.
9. Туровский Р.Ф. Практики назначения губернаторов: инерция и радикализм в политике центра // Полития. 2009. №2. С. 72-89.
10. Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. 2006. №2. С. 90-109.
11. Устименко С.В. Губернаторы современной России: выборы или назначение // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. №10 (110). С. 116-120.