СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С КОМИССАРОМ СОВЕТА ЕВРОПЫ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

Высшей социальной ценностью во всём мире является обеспеченность и защищённость прав и свобод человека и гражданина. Перечень этих прав и гарантии их обеспечения существенно возросли за последние два века, а традиции социализма доказали необходимость закрепления экономических, социальных и культурных прав человека в дополнение к первому поколению прав: личным и политическим [3]. Эта идея отразилась во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. [1], Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. [2], международных пактах 1966 г. [5;6] и легла в основу большинства конституций, определив общий стандарт требований для национального законодательства. Вместе с тем, это обстоятельство привело к диспропорции в механизме защиты этих прав, который был в большей мере ориентирован на права первого поколения. Более того, различия в уровне развития стран и материального благосостояния людей не могли обеспечить универсальных и справедливых форм правовой защиты граждан в отношении второго поколения прав.

Парламентская Ассамблея Совета Европы в 1974 г. рекомендовала Комитету министров своих государств-членов призвать все правительства к повсеместному созданию новой должности – Уполномоченного по правам человека, по аналогии с прецедентом парламентского омбудсмена, действующего в Швеции с эпохи Наполеоновских войн. Так, в атмосфере признания международным сообществом приоритета соблюдения прав человека во второй половине ХХ века началось «триумфальное шествие» данного института, призванного расширить возможности государств по защите и обеспечению прав и свобод граждан.

Несмотря на первоначальный скепсис, институт омбудсменов полностью оправдал своё существование, так как вписывался в любую правовую систему и был способен смягчить последствия усиления исполнительной власти и восполнить недостатки судебной. Поскольку сам парламент в эпоху социального государства отчасти утрачивает возможность эффективно контролировать деятельность органов публичной администрации, стал необходим регулярно действующий и свободный от политических соображений автономный механизм рассмотрения индивидуальных жалоб на действия должностных лиц. А это, в свою очередь, повлекло за собой развитие системы административных судов. Успешней всего омбудсмены функционируют в странах с высокоразвитыми традициями судебной защиты, где их функции приобретают контрольно-надзорный и медиативный характер. Там же, где демократия далека от стабильности, а механизм разделения властей малоэффективен, задача омбудсмена становится более глобальной, что размывает его конкретные функции и сам механизм правозащитной деятельности. Более того, в этих странах сам институт омбудсменов опасен для власти и плохо обеспечен с организационно-правовой точки зрения.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации впервые получил нормативное закрепление в той части статьи 103 Конституции [4], которая относит к ведению Государственной Думы его назначение на должность и освобождение. Так как статья 45 гарантирует «государственную защиту прав и свобод человека и гражданина», которые «являются высшей ценностью» (ст. 2), то полномочия государственного правозащитника по смыслу закона вытекают в равной степени из двух опосредованных источников. С одной стороны, это конституционный принцип народного суверенитета (ст. 3), с другой – фактическое выполнение своеобразной формы парламентского контроля над деятельностью публичной власти в отношении соблюдения ею прав человека.

В п. 5 заключения Страсбурга по заявке России о вступлении в Совет Европы, помимо прочего, отмечалось следующее: «…ожидается, что будет принят соответствующий стандартам Совета Европы новый закон о роли, деятельности и организации Бюро Уполномоченного по правам человека» [8]. В целях обеспечения деятельности нового института в феврале 1997 г. Конституционный Суд РФ принял ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации [9], который претерпел немало изменений и дополнений  перед вступлением в силу. Например, Совет Федерации запретил Уполномоченному создавать представительства в субъектах Федерации, установив взамен право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств местного бюджета. В итоге рамки взаимодействия федерального Уполномоченного с региональными до конца не установлены по сей день, хотя все 85 регионов страны к настоящему времени учредили эту должность. Тем самым до сих пор сохраняется  коллизионный характер ряда фундаментальных положений, не позволяющий повысить эффективность работы данного института.

Своей Резолюцией (99) 50 от 07.05.1999 [7] Комитет министров учредил пост Комиссара Совета Европы по правам человека, который оказался институциональным базисом в разработке универсальной модели защиты прав человека: Европа создала формулу объединения усилий в решении этой задачи, своеобразную модель правового взаимодействия сторон. В этом механизме неизбежно должен участвовать и Уполномоченный по правам человека от Российской Федерации, дабы определить оптимальные формы взаимодействия сторон и обеспечить гармоничное понимание самого механизма правовой защиты граждан с учётом специфики Российского законодательства. Как и Комиссар, он выполняет 3 главные задачи:

1. Правозащитная;

2. Информационная;

3. Оптимизационная.

Первая задача для Комиссара Совета Европы заключается в содействии реализации европейских стандартов, поощрении эффективной деятельности национальных правозащитников и правительств, с которыми он способен вступать в контакты как независимый свидетель. Будучи несудебной инстанцией, он не имеет полномочий рассматривать индивидуальные жалобы, чтобы не создавать конкуренцию ЕСПЧ, однако к нему может поступать информация с просьбой принятия мер не только от органов власти государств-членов, но и от частных лиц и организаций. Для Уполномоченного рассмотрение жалоб заявителей является скорее не самоцелью, а способом выявления проблемных зон во взаимоотношениях личности, общества и государства для их последующей правовой гармонизации этих отношений. Не случайно, на Уполномоченного возложена защита прав человека как таковых, без указания предметно определённого перечня, в отличие от европейской конвенции, к статьям которой, подавая жалобу, необходимо делать формальную привязку. Кроме того, присоединение государства к международным документам и открытый характер перечня основных прав и свобод во второй главе Конституции РФ, «не отрицающий или умаляющий другие», ещё больше расширяет список. Причём, из содержания Конституции РФ и европейской конвенции следует, что Уполномоченный обязан усиливать общеевропейские требования конвенции, которые, впрочем, до конца не имплементированы и даже противоречат Конституции РФ. Так, закон обеспечил Уполномоченному большую самостоятельность в рассмотрении жалоб граждан, однако в отличие от зарубежных омбудсменов, не наделил его правом законодательной инициативы, ограничив также возможность обращения в Конституционный суд, в том числе по вопросам толкования действующего законодательства и международных договоров.

Вторая задача, связанная с правовым консультированием, просвещением и осведомлением общества, наиболее сближает Уполномоченного с Комиссаром Совета Европы. Они способны разговаривать с чиновниками на понятном для них языке, напоминая про «общий язык» всех людей, каковым считаются права человека. В этом состоит отличие омбудсменов от судебных органов, которые опираются на властные полномочия и закон, без учёта специфики конкретной ситуации, где возможна и необходима юридическая новация.

Третья задача предполагает совершенствование законодательства и правоприменительной практики на основе международного сотрудничества. Если Комиссар выявляет недостатки, то Уполномоченный приводит их в соответствие с европейской конвенцией, что проистекает из ч. 4 ст. 15 Конституции, которая гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы». Этот величайший факт делает статус Уполномоченного особым и свидетельствует, что Россия присоединилась к стандартам Совета Европы, хотя и не обеспечила Уполномоченного всей требуемой полнотой этого статуса. Кроме того, несмотря на приверженность общим принципам, наши концепции расходятся. Европа сама спровоцировала кризис данного института и международного права в целом, перестав отделять свои экономические и политические санкции от прав человека, которые должны оставаться универсальными и неприкосновенными. На наш взгляд, Россия в этих условиях всё равно должна продолжить процесс совершенствования данного института, путём расширения правового статуса Уполномоченного в полном соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 года, где постулируется приоритет норм и принципов международного права, выходящий за пределы национального суверенитета, при согласии и с санкции Конституционного Суда РФ. Уполномоченный не превышает рамок Основного закона, но выходит за пределы обеспеченного им правопорядка. Это значит, что он может существенно влиять на разработку и принятие правовых норм для приведения национального законодательства в соответствие с международным правом, а правоприменительную практику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив приоритет соблюдения прав граждан. Кроме того, на него может быть распространена обязанность по имплементации соответствующих норм международного права в национальное законодательство. В этом узком направлении он даже сильнее Конституционного суда, будучи способен преодолевать многочисленные коллизии и проблемы. Тем не менее, столь специфичный институт в России оказался реально законодательно не обеспечен в отношении принятия актов для страны в сфере взаимодействия с Комиссаром Совета Европы. Из-за того, что государство не наделило его надлежащими полномочиями, он завис между ЕС и РФ, с опорой на внутреннее законодательство и позицию Конституционного Суда РФ.

Третья задача российского Уполномоченного должна поменяться местами с первой. Институту пора встать с головы на ноги, ведь он способствует развитию международного права не только де-факто, но и де-юре. Это  возможно лишь при наделении Уполномоченного правом законодательной инициативы, а его требования должны иметь высокую юридическую силу.

Несмотря на то, что должность Уполномоченного  существует уже четверть века, камнем преткновения в его статусе до сих пор является нереализованность п. 4 ст. 15 Конституции РФ, ибо он не может выйти за пределы внутригосударственного права и непосредственно взаимодействовать с Комиссаром Совета Европы.

Преодолеть это можно будет на основе заключения двусторонних договоров, которые реже нарушаются и легче возникают. И потом на их основе них принять международную конвенцию. Сначала типовой или рамочный проект, потом сам акт, конечно, при участии Конституционного суда РФ. Он  должен определить, каких именно полномочий недостаёт для полноценного механизма взаимодействия с ЕСПЧ и Комиссаром Совета Европы при участии Уполномоченного. Именно Конституционный суд охраняет границу национального суверенитета и определяет пределы юрисдикции Уполномоченного при его взаимодействии с Комиссаром.

Должна последовать законодательная инициатива от государства с определением круга вопросов и последующим расширением компетенции Уполномоченного, ведь достижение цели требует куда большего круга решаемых им задач. На базе ЕСПЧ и старой конвенции необходимо усилить роль данного института, ужесточить ответственность за нарушение конвенции.

Помимо охранительной функции Комиссар Совета Европы выполняет ещё контрольную функцию. Его компетенция дополняется правом заниматься правотворчеством и непосредственно влиять на законодательный процесс. Что касается Уполномоченного, то он обладает лишь надзорной функцией, сродни прокурору, а потому остаётся привязанным к органам власти и их интересам. Необходимо наделить его не только надзорной, но и контрольной функцией с правом обжалования тех или иных решений должностных лиц и даже суда.

Сфера компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации шире, по сравнению с омбудсменами других держав. Перегруженность и значительный объём работы служит фактором, снижающим эффективность защиты прав граждан и воздействия на административную систему в условиях и без того слабых законодательных органов. Чтобы не перегружать институт, должна быть иерархия, при которой серьёзные дела направляются на федеральный уровень, не пересекаясь в некоторых моментах с региональными. Этому препятствует ФКЗ, который рассматривает региональных омбудсменов в качестве возможного, но не обязательного правового института защиты прав человека, а значит, подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным.

Природа и функции российского Уполномоченного имеют юридическое происхождение. Может ли он выполнять обязанности, предусмотренные для него ФКЗ, если его требования носят рекомендательный характер?

Политизированность института Уполномоченного в РФ ограничивает его эффективность и оказывает пагубное влияние на конечный результат. Ведь именно Россия лидирует по жалобам в ЕСПЧ.

Таким образом, Комиссар, Уполномоченный, все омбудсмены и каждая страна в рамках построения демократического государства желают создать перспективную модель защиты прав человека. По крайней мере, ту, которая вытекает из практики жизни. Эффективность деятельности Комиссара по правам человека Совета Европы в значительной степени зависит от готовности сотрудничать с ним государств, от политической воли этих государств и их решимости улучшать ситуацию с соблюдением прав человека. Создание оптимального взаимодействия национальных омбудсменов под эгидой Комиссара – одна из главных функций на данном этапе. Решения Уполномоченного должны стать правотворческими, правоприменительными и законодательными – он должен стать инициатором новаций, как и Комиссар. Чтобы адаптировать институт к изменяющимся условиям, целесообразно пересмотреть конституционно-правовое законодательство, регулирующее статус омбудсмена.

В силу объективных причин мирового прогресса происходит сближение Комиссара Совета Европы по правам человека и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Этот процесс объективирован: именно они являются центрами тяжести, отвечая за решение одного из глобальных вопросов современности, а их взаимодействие способно преодолеть двойные стандарты и политические разногласия, помочь усилить международное право и решить коллизии в эпоху кризиса.

Список литературы:

1. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета, 10.12.1998;
2. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // СЗ РФ. – 2001. – № 2, ст. 163;
3. Karel Vašák. Pour une troisieme generation des droits de l'homme // Studies and Essays on International Humanitarian Law and Red Cross Principles / Ed. by С. Swinarski. Hague, 1984. – Р. 837, 839;
4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // «Российская газета», 25.12.1993;
5. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // сборник «Действующее международное право»;
6. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г. // сборник «Действующее международное право»;
7. Резолюция Комитета Министров Совета Европы от 7 мая 1999 г. № (99)50 «О Комиссаре по правам человека Совета Европы» (Будапешт, 104-я сессия) // журнал «Совет Европы и Россия», 2002 г., спецвыпуск.
8. Резолюция ПАСЕ № 193 от 25 января 1996 г. «Заключение по заявке России на вступление в совет Европы» // Совет Европы и Россия. Сборник документов. М.: – Изд. «Юридическая литература», 2004;
9. Федеральный Конституционный Закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» : в ред. Фед. конст. закона от 31 янв. 2016 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. – 1997. – № 9, ст. 1011.