СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ

IMPROVING THE ACTIVITIES OF THE PROSECUTOR'S OFFICE TO MONITOR THE IMPLEMENTATION OF LEGISLATION ON COMBATING CORRUPTION IN STATE BODIES

Irina Kozmina

undergraduate, Department of Organization of Judicial Power and Law Enforcement Activities, Faculty of Law Voronezh state University,

Russian, Voronezh

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена прокурорскому надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в государственных и муниципальных органах. Автором выявлены проблемы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции и предложены пути решения.

ABSTRACT

The article is devoted to Prosecutor's supervision over the implementation of legislation on combating corruption in state and municipal bodies. The author identifies the problems of organizing Prosecutor's supervision over the implementation of anti-corruption legislation and suggests solutions.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, прокуратура, прокурорский надзор, государственные и муниципальные органы.

Keywords: corruption, anti-corruption, Prosecutor's office, рrosecutor's supervision, state and municipal bodies.

На сегодняшний день прокурорская деятельность направлена на реализацию ряда важнейших направленностей антикоррупционной политики нашего государства, главным из которых выступает предупреждение коррупционных начал надзорными способами.

Термин «коррупция» закреплен законодателем в Федеральном законе Российской Федерации от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [4]. В первой статье указанного нормативного акта раскрывается его содержание.  В основе противодействия коррупции также лежат нормы и положения Основного закона нашей страны [1], а также других федеральных законов. Отметим, что самыми нарушаемыми статьями Закона являются статьи 9 и 10 [6]. Соответственно, при нарушении указанных статей лицо нарушает нормы сразу нескольких нормативных актов. В их числе Конституция РФ, Закон о коррупции, и иные.

После принятия Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» начался активный процесс создания необходимых условий для предупреждения коррупции. К таковым, главным образом, следует отнести принятие соответствующих нормативно-правовых актов, а также необходимых организационно-правовых решений.

Среди приказов Генерального прокурора РФ в области рассматриваемой нами темы стоит особенно выделить Приказ от 29.08.2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции». Как и любой другой приказ, он содержит требования, предъявляемые нижестоящим прокурорам. Специфическими указаниями являются, в частности, необходимость усиления борьбы, при выявлении фактов злоупотребления служебными полномочиями принятие соответствующих мер по их пресечению. Особое внимание уделяется контролю за тем, чтобы соблюдалась законность правовых актов в сфере противодействия коррупции. Кроме того, адресатами названного документа являются служащие. Они в свою очередь обязаны своевременно предоставлять информацию о своих доходах и расходах, а также об имуществе и обязательствах имущественного характера. Помимо этого, речь в документе идет и об урегулировании конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе, а также способов и мер их предотвращения.

Как известно одной из основных форм деятельности прокурора является проверка. Ее целью в нашем случае является обнаружение конфликтных ситуаций в интересах и действиях должностных лиц, а также наличие или отсутствие факта личной заинтересованности сотрудников. Кроме того, прокурор выясняет обстоятельства нарушения правовых норм, с правовой точки зрения оценивает действия должностных лиц.

Помимо сотрудников прокуратуры в проведении рассматриваемых проверок участвуют сотрудники специализированного отдела. Они в ходе проведения проверки проверяют как исполняются обязанности с учетом принципа добросовестности, в соответствии с положениями должностных инструкций и требованиями их служебного поведения; не нарушаются ли должностными лицами правовые нормы, содержащие запреты или ограничения; присутствует ли конфликт интересов; анализируется порядок процедуры замещения должностей на предмет соблюдения их действующему законодательству; проводится проверка по факту нарушений законов, при совершении должностными лицами коррупционных действий. Этими вопросами прокурорская проверка по рассматриваемой нами тематике исчерпывается.

Всеми остальными фактами нарушения законодательства должностными лицами при их наличии занимается управление по надзору за исполнением федерального законодательства. В том случае если будет установлена неслужебная заинтересованность или же факт злоупотребления чиновника в результате совершения действий (принятий решений), то к проверке будут привлечены сотрудник специализированного отдела и правоохранители [13].

Мы считаем пробелом в Законе о противодействии коррупции отсутствие положений о проведении проверок сотрудниками прокуратуры в рамках осуществления прокурорского надзора. Регламент проведения прокурорской проверки отсутствует как в отношении государственных, так и муниципальных органов. Несомненно, это может негативно сказаться в последующем на результатах таких проверок. Единственным положением, касающемся если можно так сказать проведения проверки, то это запрет разглашения проверяющим прокурором разглашения материалов такой проверки, а также порядок ознакомления граждан с ними. По нашему мнению, необходимо фразу «материалов проверки» заменить словами «сведений, содержащихся в ней».

При этом отметим отдельно ст.10 Закона о противодействии коррупции. Она регламентирует процесс разрешения прокурорами поступивших к ним заявления, обращения или жалобы гражданина. Основанием для таких обращений является информация о возможном нарушении федерального законодательства должностными лицами. По результатам рассмотрения обращений, граждане могут обратиться в суд, в случае если их не устроит принятое решение. Рассмотрение таких заявлений происходит в порядке и сроки, предусмотренные соответствующим законодательством. Кроме того, в п.2 ст.21 Закона закреплена возможность проведения проверки исполнения федеральных законов. Основанием для таких заявлений также должны быть сведения о возможных фактах нарушения федеральных законов [7].

Закон о противодействии коррупции, по нашему мнению, не лишен недостатков в сфере регулирования деятельности прокурора за исполнением законодательства по противодействию коррупции. Недостатки, в частности, следующие:

- законодатель не указал четкий и подробный порядок проведения прокурорской надзорной проверки в рассматриваемой сфере;

- основанием для проведения такой проверки на сегодняшний день – это соответствующее заявление, письмо или обращение гражданина (организации). Это мы считаем в корне не верным. То есть прокурор по собственной инициативе не может провести проверку? Данный пробел необходимо ликвидировать.

Вышеизложенные нами замечаниями на этом не заканчиваются. Также необходимо внести изменения и в Закон о прокуратуре. Надо сказать, что при осуществлении прокурорского надзора, а именно пресечении нарушений положений Конституции РФ и федеральных законов органы прокуратуры сталкиваются с несовершенством Закона о прокуратуре. В частности, мы имеем в виду п.2 ст.21 Закона о прокуратуре. В данном случае речь идет о невозможности подмены органами прокуратуры полномочий других государственных органов [5].

Законодатель не раскрывает содержание термина «подмена иных государственных органов». На практике такая подмена органами прокуратуры полномочий других специально уполномоченных контрольно-надзорных органов приводит к дублированию.

В связи с вышеизложенным предлагаем внести изменения в Закон о прокуратуре в целях конкретизировать регламентацию правового режима прокурорских надзорных проверок. Первостепенными вопросами, которым следует уделить особое внимание, по нашему мнению, являются следующие:

- какие факты будут рассматриваться в качестве оснований и поводов для проведения проверок;

- определить кто будет являться полномочными субъектами, круг объектов, а также необходимые для проведения проверки инструменты;

- в каком порядке будут при необходимости привлекаться специалисты;

- подробный порядок оформления результатов и итогов проверки;

- возможные варианты видов итоговых решений, принимаемых по результатам проверки;

- в какие сроки и в каком порядке можно будет при необходимости обжаловать принятое по итогам проверки решение и т.д.

Некоторые ученые предлагают выделить в основном законе нашей страны отдельную главу, посвященную исключительно прокуратуре [14]. По нашему мнению, это преждевременно.

При этом, не считаем лишним, в Закон о прокуратуре включить главу, посвященную вопросам надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В нормах данной главы как раз бы нашли детальное и подробное отражение правовая регламентация проведения прокурорских проверок.

Также предлагаем исключить термин «подмена» из абз.1 п.2 ст.21 Закона о прокуратуре. По мнению Ивановой В.В. в Законе необходимо установить, что органы прокуратуры не проводят контрольно-надзорных мероприятий, если это полномочие относится к ведению иных органов [10].

Кроме того, до настоящего времени не наработана практика применения ФЗ от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территорий Российской Федерации, владеть и (или) пользовать иностранными финансовыми инструментами» [2]. Причиной отсутствия такой практики являются сложности с получением такой информации. В рамках реализации вышеуказанного Закона необходимо установить возможность получения в отечественных банках информации о произведенных в них интересующими лицами переводах средств на счета (во вклады) в зарубежных банках. Сегодня эта информация является банковской тайной и соответственно не может быть передана прокуратуре [12].

Также проблемами, возникающими при проведении проверок исполнения ст. 13.3 Закона «О противодействии коррупции» в данной сфере, являются отсутствие минимального перечня обязательных мероприятий, а также сроков их проведения. В этой связи представляется целесообразным законодательно предусмотреть данный минимум для организаций, учрежденных с долей участия государственных органов или органов местного самоуправления. Определенные сложности в надзорной деятельности связаны с тем, что Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [3] не предусматривает возможность проведения контроля за расходами соответствующего лица, если оно уволилось на момент обнаружения оснований для проведения контроля, либо уволилось после обнаружения подобных оснований и инициирования проверки.

По нашему мнению, чтобы повысить эффективность антикоррупционной деятельности государственных органов необходимы следующие меры:

- повысить бюджет для проведения антикоррупционных мероприятий,

- создать необходимые условия для улучшения качества взаимодействия и повышения его эффективности между органами государственной власти и правоохранительными органами, усилить контроль со стороны уполномоченного органа, ответственного за реализацию антикоррупционной политики на территории субъекта РФ за соответствующей деятельностью органов государственной власти,

- равномерно распределить общую нагрузку между работниками прокуратуры, вместе с тем, исключая те ситуации, при которых не имеется достаточных оснований для проведения проверки;

- создание системы по регулярному выступлению с докладами и отчетами работников органов прокуратуры на заседаниях по противодействию коррупции, исследованию и анализу актуальных материалов для выполнения установленных планов;

- обеспечение слаженной работы мобильной приемной в прокуратурах при проведении прокурорских проверок в нижестоящих прокуратурах;

- постоянный мониторинг материалов средств массовой информации;

- изучение причин, непосредственно детерминирующих на появление случаев коррупционных начал среди государственных служащих всех уровней;

- регулярное проведение мероприятий для повышения квалификации работников, в обязанность которых непосредственно входит прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции;

- принять меры для повышения просвещения населения в соответствующей сфере,

- совершенствовать организацию деятельности государственных органов в сфере размещения государственных заказов, управления и распоряжения государственным имуществом [8].

Для оптимизации прокурорского надзора в области противодействия коррупции должны быть решены существующие проблемы. Пономарев А.А. помимо вышеуказанных мер, предлагает, в том числе, следующие:

-  определить конкретное лицо, которое будет осуществлять надзор в городских и специализированных прокуратурах;

- выявить факты коррупции и личной заинтересованности сотрудников прокуратуры, в которой непосредственно проводится проверка [11].

Итогом слаженной работы сотрудников специализированного отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и работников управления по надзору за исполнением федерального законодательства является оперативность решения задач выявления коррупционных правонарушений, а также отсутствие дублирования надзорных полномочий сотрудниками разных отделов.

Что касается внесения изменений в законодательство в рассматриваемой сфере учеными предлагаются следующие:

а) к коррупции необходимо относить факты незаконного использования должностного положения соответствующими лицами в целях получения последними неправомерных преимуществ неимущественного характера;

б) занимать должности государственной службы не должны лица, имеющие судимость за совершение коррупционных преступлений. Также необходимо исключить родственные связи при устройстве на работу, в том числе речь идет и о родственных связях с сотрудниками, занимающими высокие посты в правоохранительных и судебных органах;

в) предоставление банками необходимых документов прокурору в целях реализации Закона № 79-ФЗ [9].

Как уже было сказано выше зачастую проводятся совместные проверки работниками специализированного отдела и управлением по надзору за исполнением федерального законодательства. Предметом таких проверок является соблюдение исполнения законодательства о государственной службе. Работниками первой группы в ходе проверки выясняются  соблюдение должностными лицами правовых норм, содержащих запреты или ограничения; присутствует ли конфликт интересов; анализируется порядок процедуры замещения должностей на предмет соблюдения их действующему законодательству; проводится проверка по факту нарушений законов, при совершении должностными лицами коррупционных действий. Работниками второй группы в ходе проверки выясняются все остальные вопросы, связанные с прохождением государственной службы и не связанные с коррупционными проявлениями. Сюда можно отнести, в частности, проведение аттестации служащих, предоставление государственных гарантий, соблюдение условий труда, время отдыха, и др.

Работники специализированного отдела могут также привлекаться не сразу, а в ходе уже начатой прокурорской проверки за исполнением федерального законодательства. Основаниями для такого привлечения могут быть, например, действия (решения) должностных лиц, которые не соответствуют указаниям (рекомендациям) вышестоящих должностных лиц, а в некоторых случаях и высших судебных инстанций. Кроме того, такие действия могут быть непоследовательны с точки зрения сложившейся практики или же свидетельствовать о наличии «двойных стандартов». Основанием также может послужить и предложение заявителям определенных дополнительных условий для удовлетворения их заявлений.

В том случае, если в действиях (решениях) должностного лица будет установлена проверяющим неслужебная заинтересованность или же злоупотребление полномочиями, к проверке привлекаются работники специализированного отдела и правоохранители.

Несомненно, вышеуказанный механизм взаимодействия должен найти закрепление в специальном прокурорском акте регионального значения. В данном акте также необходимо в обязательном порядке указать периодичность, с которой специально уполномоченный сотрудник специализированного отдела будет знакомиться с материалами проверок исполнения законодательства в сферах, непосредственно связанных с антикоррупционной деятельностью. Это будут материалы тех проверок, которые провело управление по надзору за исполнением федерального законодательства в самостоятельном порядке [11].

Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в Российской Федерации на сегодняшний день – один из ведущих направлений прокурорской деятельности и нуждается в совершенствовании.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 01.07.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
2. О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: Федер. закон от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 19. – Ст. 2306.
3. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: Федер. закон от 03.12.2012 г. № 230-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 50 (часть 4). – Ст. 6953.
4. О противодействии коррупции: Федер. закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // Российская газета. – 2008. – 30 дек.
5. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 31.07.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 47. – Ст. 4472.
6. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2019 года // СПС «Консультант Плюс»; Апелляционное определение Московского городского суда от 24.01.2020 по делу № 33-1834/2020 (документ опубликован не был) // СПС «Консультант Плюс»;  Апелляционное определение Воронежского областного суда от 27.02.2018 по делу №  33А-1387/2018 (документ опубликован не был) // СПС «Консультант Плюс».
7. Авдеева О.А. Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова. – Хабаровск: ООО Изд-во «Юрист», 2018. – 200 с.
8. Газзалов В.В. Совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в государственных и муниципальных органах // Colloquium-journal. – 2019. – № 15-11. – С. 176-178.
9. Ежукова О.А. Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический комплекс (учебное пособие) / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Юстицинформ, 2016. – 568 с.
10. Иванова В.В. Актуальные проблемы деятельности прокуратуры Российской Федерации в области осуществления надзора за соблюдением Конституции России и исполнением федеральных законов Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. – 2017. – № 2. – С. 214-217.
11. Пономарев А.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в государственных и муниципальных органах: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2016. – 30 с.
12. Файзуллин Р.В. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции // Восточно-европейский научный вестник. – 2016. – № 3. – С. 10-14.
13. Четвергов В.И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в государственных и муниципальных органах // Современные научные исследования и инновации. – 2017. – № 4. – С. 603-605.
14. Шобухин В.Ю. К вопросу о конституционно-правовом регулировании статуса российской прокуратуры // Российское право: Образование. Практика. Наука. – 2015. – №4 (88). – С. 73-76.