СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА РЕАЛИЗАЦИЕЙ ДИСКРЕЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ СРЕДЕ

Как следует из Постановления Правительства № 96, включающее методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, одним из ведущих коррупциогенных факторов в любом нормативно-правовом акте является чрезмерное предоставление должностным лицам дискреционных полномочий [9]. Дискреционные полномочия (применительно к исполнительной ветви власти) - совокупность прав и обязанностей органа государственной власти, должностных лиц, предоставляющие возможность органу государственной власти или должностному лицу по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого управленческого решения, либо предоставляющие возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных ведомственным актом вариантов управленческих решений. В нормативно-правовых актах подобное усмотрение в полномочиях может проявляться посредством таких конструкций, «вправе», «может», а также с помощью альтернативных норм и норм, содержащих оценочные понятия. Например, ФЗ «О полиции» в ряде норм указывает на дискреционный характер полномочий, в частности ст. 15 ч. 4 предоставляет сотруднику полиции при проникновении в жилые помещения, право при необходимости произвести взлом (разрушение) запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих проникновению в указанные помещения и на указанные земельные участки и территории [10]. Разумеется, указаний, на то, что есть необходимость, как следует сотрудникам соизмерять ущерб от поврежденного имущества и характер ситуации, в законе не содержится. Соответственно подобное положение является примером предоставления должностному лицу полномочий, реализация которых целиком возлагается на его усмотрение.

Несмотря на то, что с указанием подобных норм законодателю следует быть крайне осторожным, нельзя не признавать неотъемлемость указанных положений в управленческом процессе, поскольку при применении норм права к конкретному делу позволяют учитывать его индивидуальную специфику, применять индивидуальный подход, наиболее оптимальные методы достижения необходимого результата. Так, бывший председатель Верховного суда Израиля, профессор Йельского Университета Аарон Барак полагает, что «усмотрение – это полномочие, данное лицу, которое обладает властью выбирать между двумя или более альтернативами, когда каждая из альтернатив законна».

Именно в связи с подобной сложностью определения пределов административного усмотрения необходимо уделять особое внимание осуществлению судебного контроля за принимаемыми должностными лицами актами, решениями, совершаемыми действиями, если речь идет о реализации должностными лицами, государственными и муниципальными служащими дискреционных полномочий. В настоящий момент судебный контроль за решениями, действиями (бездействиями) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц осуществляется в соответствии с главой 22 Кодекса административного судопроизводства РФ [5]. В соответствии со ст. 1 КАС РФ предметом регулирования выступает судебный контроль за законностью и обоснованностью решений, действий, осуществляемых в рамках реализации публичных полномочий.

Очевидно, что для грамотной реализации властных полномочий соблюдения одной лишь законности недостаточно. Законное решение органа власти или его должностного лица подразумевает, что подобное решение принято в рамках компетенции данного органа или должностного лица, в предусмотренный для принятия такого решения срок и в установленной для него форме. Однако это не позволяет со стопроцентной уверенностью заявлять о правомерности принятого решения. Вторым критерием в данном случае выступает обоснованность. Однако с однозначным пониманием данного термина в правоприменительной практике исполнительных органов возникают проблемы. B науке середины ХХ века ряд тогда еще советских ученых-правоведов утверждали, что обоснованность административного акта является его соответствием цели, предусмотренной законом [8]. Отсюда можно прийти к выводу о том, что требование целесообразности прямо вытекает из требования обоснованности принятия управленческого решения и является столько же неотъемлемым, как и требование о законности. В административном акте, принимаемом согласно букве закона, но не достигающем цели, ради которой был начат управленческий процесс, не нужды. Видится логичным оценивать, достигается ли цель того или иного управленческого действия соответствующим административным актом.

В то же время, если о понятии обоснованности можно создать определенно представление, то определению целесообразности принимаемых актов и совершаемых действий и вовсе практически не уделено внимание. Обратившись к истории можно найти редкие примеры, но и они касаются разве что лишь действий местных властей. Ученые часто приводят известное дело об отмене части положений постановления Бессарабского губернского земского собрания по причине его несоответствия как общим государственным пользам и нуждам, так и интересам местного населения [4]. В конце XIX века Бессарабскому губернскому земству со стороны имперской администрации были предоставлены средства на возведение психиатрической лечебницы, которая была необходима для перевода душевнобольных из уже имевшейся земской больницы, психиатрическое отделение которой было не только переполнено больными, но и не отвечала необходимым требованиям. При проведении строительства было определено, что выделенной ранее суммы не хватает для окончания работ и надлежащего оснащения. Тогда земская управа принимает решение о частичной постройке некоторых зданий новой больницы (и перевода в них некоторых пациентов), а затем – обратиться к администрации за выделением новых средств для окончания стройки. Однако Земское собрание отказало в открытии части новых зданий и возможности перевода части душевнобольных. Объяснение тогда сводилось к финансовым причинам, Собрание посчитало не содержать две неполные лечебницы для душевнобольных. Тем более что, по мнению Земского собрания, данное решение не являлось выходом из проблемы содержания пациентов. Спустя некоторое время Государственный совет признал, что отказ в переводе части душевнобольных в отстроенные здания не соответствует не только интересам государства, но и неиспользование такой возможности является нецелесообразным для решения проблем населения.

Говоря о значении целесообразности принимаемого решения нельзя не отметить критерии, которым должно соответствовать указанное решение:

1. Должностным лицом должны быть приняты во внимание все обстоятельства по существующему вопросу или делу
2. Имеет место учет интересов заинтересованных лиц
3. Решение принимается во исполнение цели грамотного и эффективного обеспечения обеспечение государственной функции и прав граждан

Сейчас в России практика идет по другому пути, что отражается и в принятом КАС РФ, а также в изданном 27 сентября 2016 года Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36. Пункт 62 Постановления Пленума ВС РФ №36 говорит о том, что судом не осуществляется проверка оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом на предмет их целесообразности [7]. Вместе с тем второй абзац этого же пункта указывает, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными.

Аналогичная ситуация складывается и в судебной практике, так, в Апелляционном определении Московского городского суда от 20.06.2016 по делу N 33а-15787/2016 суд указал, что орган прокуратуры самостоятельно определяет порядок разрешения обращений, а суд не вправе обязать прокурора принять по итогам проверки то или иное конкретное решение, которое, по мнению заявителя, представляется правильным, тем самым, подтвердив, что суд не оценивает вопросы целесообразности принятых решений [3].

Исследуя зарубежную практику, стоит обратить внимание на §68 Административно-процессуального кодекса Германии, закрепляющий, что перед подачей иска об оспаривании надлежит проверить в предварительном производстве законность и целесообразность административного акта [2, c. 268]. Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики в ст. 74 указывает, что "В случае если административный орган действовал на основании дискреционных полномочий, суд также проверяет, были ли административный акт или отказ от принятия административного акта либо непринятие административного акта по причине бездействия административного органа незаконными с точки зрения несоблюдения установленных законом пределов дискреционных полномочий либо осуществления дискреционного права не в соответствии с целями данных полномочий" [1, c. 40].

Таким образом, мы можем наблюдать, что принимаемые в рамках дискреционных полномочий решения, осуществляемые действия так или иначе требуют особого внимания, в связи с чем вполне оправданно можно ставить вопрос о внесении изменений в КАС РФ с целью стабилизации данного вопроса. Так, статью 6, перечисляющую принципы административного судопроизводства следует дополнить пунктом 3¹ «целесообразность при разрешении дел посредством применения дискреционных полномочий», в связи с этим необходимо ввести соответствующую статью 9¹. Изменений потребует и глава 22 КАС, в частности часть 1 ст. 218 КАС РФ следует дополнить «…если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности, в том числе посредством нарушения принципа целесообразности при осуществлении дискреционных полномочий». В качестве примечания к данной статье можно расшифровать значение понятия «дискреционные полномочия».

Список литературы:

1. Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской республики // Cборник законодательных актов отдельных государств по административной юстиции.Алматы, - 2012, – С. 11 – 59.
2. Административно-процессуальный кодекс Германии // Cборник законодательных актов отдельных государств по административной юстиции.Алматы, - 2012, – С. 243 – 303.
3. Апелляционное определение Московского городского суда от 20.06.2016 по делу N 33а-15787/2016 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] / «Компания Консультант Плюс».
4. Елисеева С.В. Предмет контроля за целесообразностью и эффективностью в сфере местного самоуправления. // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 8. —. С. 57-62.
5. "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2015, - № 10, - ст 1391,
6. "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов в Федеральной миграционной службе на коррупциогенность": приказ ФМС РФ от 22.01.2009 N 3 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] / «Компания Консультант Плюс».
7. «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 // Рос. газ., - 2016, - 222.
8. Пахомов И.Н. О правомерности актов советского государственного управления // Ученые записки Львовского гос. университета, - сер. юрид. Львов, - 1954, - Т. XXVII, - вып. 2, - С. 33 - 41.
9. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от 18.07.2015) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] / «Компания Консультант Плюс».
10. Федеральный закон от 07.02. 2011 №3-ФЗ «О полиции» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] / «Компания Консультант Плюс».