ОСОБЕННОСТИ  РОССИЙСКОЙ  МОДЕЛИ  ФЕДЕРАЛИЗМА

Сорбалэ  Алексей  Борисович

студент  3  курса,  кафедра  прикладной  политологии  НИУ  ВШЭ,  РФ,  г.  Санкт-Петербург

E -mail:  alexsorbale@gmail.com

Горный  Михаил  Бениаминович

научный  руководитель,  канд.  физ.-мат.  наук,  доцент  кафедры  прикладной  политологии  НИУ  ВШЭ,  РФ,  г.  Санкт-Петербург

Вопрос  о  специфике  модели  федеральных  отношений  между  Центром  и  регионами  в  России  стоял  на  повестке  дня  уже  в  первые  годы  формирования  новой  управленческой,  политической  и  экономической  системы.  Декларация  о  государственном  суверенитете  1990  года  формально  провозгласила  Россию  федерацией  и  закрепила  общие  принципы  развития  федерализма  в  стране  [8,  с.  129].  Однако  практика  парада  суверенитетов,  приведшая  к  правительственному  кризису  начала  1990-х  годов,  показала,  что  формы  взаимоотношений  между  федеральным  центром  и  субъектами  носят  скорее  квази-федеративный  характер,  а  само  существование  единого  государственного  образования  ставится  под  угрозу.  После  принятия  российской  Конституции  в  1993  году  и  формальном  разграничении  полномочий  и  юрисдикции  Центра  и  субъектов  федерации,  фокус  внимания  исследователей  [3;  13;  20]  переместился  на  отношения  между  федеральными  и  региональными  акторами,  которые  чаще  всего  носили  характер  торга,  то  есть  обмена  политической  лояльности  Москве  на  различного  рода  преференции.  Наконец,  начавшаяся  с  прихода  Владимира  Путина  эпоха  централизации,  поставила  во  главу  угла  вопрос  о  содержании  российского  федерализма:  действительно  ли  Россия  является  федерацией,  или  же  политика  Москвы  по  отношению  к  регионам  носит  фасадный  характер,  призванный  замаскировать  реальные  шаги  в  сторону  унитаризации  и  централизации  управленческого  механизма? 

Возвращаясь  к  первому  десятилетию  развития  новой  российской  политической  системы,  следует  ещё  раз  отметить,  что  характер  отношений  между  регионами  и  Центром  достаточно  сложно  определить:  в  различных  интерпретациях  они  могут  варьироваться  от  федеративных  до  конфедеративных,  и  даже  унионистских.  И  всё  же,  мы  будем  рассматривать  это  государство  как  федерацию,  однако  здесь  мы  сталкиваемся  с  первым  интересующим  нас  вопросом:  на  чём  основывается  российский  федерализм?

Российская  Федерация:  договорная  или  конституционная?

Первый  вопрос,  который  следует  задать:  если  Россия  всё  же  является  федераций,  то  какой:  договорной  или  конституционной?  Ответ  на  этот  вопрос  не  так  однозначен,  как  может  показаться  на  первый  взгляд.  В  1992  году  между  федеральным  правительством  и  субъектами  федерации  был  подписан  комплексный  Федеративный  договор.  Он  состоял  из  трех  частей:  договора  с  суверенными  республиками,  договора  с  краями  и  городами  федерального  значения  —  Москвой  и  Санкт-Петербургом  и,  наконец,  договора  с  автономными  округами  и  Еврейской  автономной  областью  [17;  18;  19].  Подписание  этого  договора  (или  совокупности  договоров)  имело  целью  разграничить  предметы  ведения  и  полномочия  федерального  центра  и  субъектов  федерации,  но  самое  главное  —  сохранить  целостность  системы.  Совершенно  логичным  представляется  тот  факт,  что  в  период  слабости  центральной  власти  в  90-х  годах,  наиболее  рациональным  для  Кремля  вариантом  было  «покупать»  региональные  элиты  при  помощи  предоставления  политических  и  экономических  выигрышей.  Для  трёх  республик:  Татарстана,  Башкортостана  и  Якутии  заключение  договора  с  Центром  означало  открытие  широкого  окна  возможностей  для  увеличения  своей  политической  и  экономической  независимости:  де-факто  Москва  признавала  особый  статус  республик  и  предоставляла  большие  преимущества  в  вопросах  экономической  политики  (в  частности,  в  системе  налогообложения)  [9,  с.  152].  В  целом,  Федеративный  договор  позволил  избежать  намечающегося  конфликта  между  регионами  и  Центром  и  придать  отношениям  между  различными  частями  страны  федеративный  характер,  однако  не  характер  правового  государства.  Заключения  уникальных  договоров  практически  с  каждым  субъектом  породило  сразу  несколько  проблем  и  правовых  коллизий.  Главная  проблема  состояла  в  том,  что  сама  идея  заключения  индивидуальных  договоров  противоречила  конституционному  положению  о  том,  что  все  субъекты  Федерации  имеют  юридически  равные  права  и  обязанности  как  составные  части  федеративного  государства  [2,  с.  60],  что  подразумевает  одинаковой  тип  отношений  с  федеральным  центром  и  равные  права  на  взаимовыгодное  сотрудничество.  На  практике,  Москва  активно  реагировала  на  сигналы  из  потенциально  или  реально  сепаратистских  или  «неспокойных»  регионов  (в  число  которых  входили  Республика  Татарстан,  Чеченская  Республика,  Республика  Башкортостан  и  Кабардино-Балкарская  Республика),  и  использовала  все  доступные  механизмы  для  их  удержания  в  составе  федерации.  Для  субъектов,  где  политическая  ситуация  была  стабильной  исключений  не  делалось,  зачастую  федеративные  договоры  для  них  просто  штамповались  [15,  с.  105].  В  итоге,  выборочная  политика  Кремля  по  отношению  к  отдельным  регионам  породила  правовую,  а  затем  и  экономическую  дифференциацию  между  федеративными  субъектами  [13,  с.  8].

Принятие  Конституции  и  оформление  предметов  ведения  и  полномочий  федерального  центра  и  субъектов  в  статьях  77,  78  и  79,  казалось  бы,  подвело  конституционную  базу  под  действующий  федеративный  механизм.  Однако  следует  отметить,  что,  несмотря  на  последующий  «парад»  расторжения  двусторонних  договоров  [8,  с.  131],  который  был  обусловлен  новым  курсом  правительства  Владимира  Путина  на  централизацию  и  построение  вертикали  власти,  некоторые  двусторонние  договоры  (например,  с  Республикой  Татарстан),  продолжают  регламентировать  отношения  между  Центром  и  субъектами.  Это  означает,  что  наряду  с  конституционной  базой,  существует  ещё  и  договорная,  что  позволяет  ряду  исследователей  [4;  5]  проблем  российского  федерализма  говорить  о  конституционно-договорной  федерации.  Подобный  подход  представляется  нам  наиболее  адекватным  для  того,  чтобы  охарактеризовать  отношения,  которые  на  данный  момент  сложились  между  Москвой  и  субъектами  в  российской  федеральной  системе.  Однако  перед  нами  встаёт  следующий  вопрос:  каков  характер  этих  отношений?

Центр  и  регионы:  торг  или  взаимовыгодное  сотрудничество?

Новая  модель  федерализма,  которая  оформилась  благодаря  принятию  Конституции  РФ  в  1993  году,  была  всё  ещё  слабо  подкреплена  институтами,  которые  бы  поддерживали  выполнение  её  принципов  на  всей  территории  страны  и,  что  наиболее  важно,  сохранили  бы  целостность  федерализующегося  государства.  С  этой  целью  и  были  заключены  уже  упоминавшиеся  двусторонние  договоры.  Важным  моментом,  который  стоит  отметить,  является  то,  что,  несмотря  на  формальное  закрепление  модели  (а  точнее,  индивидуальных  моделей)  взаимоотношений  между  регионами  и  Центром,  коммуникация  между  этими  акторами  Федерации  базировалась  скорее  на  неформальных  основах.  Стабильность  и  политическая  лояльность  регионов  фактически  покупалась  благодаря  системе  своеобразного  торга,  когда  региональным  элитам  в  обмен  на  поддержку  (или,  по  крайней  мере,  не  препятствование)  линии  Москвы,  предоставлялись  различные  политические  и  экономические  преференции.  Подобный  подход  прекрасно  прослеживается  на  примере  бюджетной  политики  Кремля  по  отношению  к  ряду  регионов:  после  заключения  двусторонних  договоров,  трём  республикам  —  Татарстану,  Башкирии  и  Якутии  были  предоставлены  существенные  экономические  преференции  [8,  с.  129]  (они  заключались  в  перечислении  большей  доле  собираемых  на  их  территориях  федеральных  налогов,  чем  в  остальных  субъектах  Федерации  [12,  с.  73]).  Термины  «форалистический  федерализм»  [15,  с.  99],  «исполнительный  федерализм»  [6,  с.  128],  «кооперативный  федерализм»  [10,  с.  275]  и  «переговорный  федерализм»  [14,  с.  69]  хорошо  характеризуют  сложившуюся  в  1990-х  годах  систему  отношений  между  Центром  и  периферией,  когда  в  ход  шли  не  столько  формальные  и  юридически  закреплённые  механизмы  воздействия  на  региональные  элиты,  сколько  политический  бартер:  стабильность  за  политическую  и  экономическую  поддержку.

Несмотря  на  достаточно  распространённое  мнение,  что  период  правления  Владимира  Путина,  ознаменовавший  собой  переход  от  децентрализационной  к  централизационной  модели,  внёс  существенные  изменения  в  характер  отношений  между  федеральным  центром  и  регионами,  и  сделал  их  более  формальными,  на  наш  взгляд  сдвиг  произошёл  как  раз  в  сторону  укрепления  неформальных  практик.  Причиной  тому  стала  недоработка  или  половинчатый  характер  большого  комплекса  принятых  правовых  норм  [11,  с.  239].  Бреши,  лакуны  и  простое  несоответствие  части  положений  региональных  Конституций  федеральному  законодательству  открыли  дорогу  для  развития  неформальных  практик  взаимодействия  в  условиях  построения  единой  вертикали  власти  и  тенденции  к  централизации.  Характерно,  что  именно  в  этот  период  произошла  легализация  части  неформальных  институтов  [8,  с.  127],  властными  элитами  были  откорректированы  ранее  действующие  правила  игры  для  того,  чтобы  минимизировать  свои  издержки  при  взаимодействии  с  регионами.  В  качестве  примера  можно  привести  отмену  губернаторских  выборов  в  2004  году,  которая  позволила  Кремлю  не  так  активно  применять  тактику  «торговли»  с  регионами.  Система  назначенцев,  однако,  не  отменила  неформального  взаимодействия  Москвы  и  периферий:  базовым  компонентом  отношений  оставался  (и  остаётся)  личный  авторитет  главы  региона  [13,  с.  9],  который,  в  свою  очередь,  поддерживается  московскими  политическими  элитами.  Понятие  «нового  централизма»  [8]  объединяет  в  себе  признаки  многоэтажного  централизма  [13,  с.  8]  (то  есть  гипертрофии  центров  любого  уровня,  которая  плохо  сочетается  с  принципом  равноправности  всех  частей  федерации),  превалирования  неформальных  регуляторов  в  отношениях  «Центр-периферия»  и  в  сосредоточении  «большинства  административных,  коммуникационных,  транспортных  и  информационных  сетей»  [15,  с.  101—102]  в  столице  государства.  Именно  это  понятие,  охватывающее  достаточно  большой  спектр  проблем  российской  федеральной  модели,  кажется  нам  наиболее  логичным  для  описания  России  как  федеративного  государства.  Последний  вопрос,  который  вытекает  из  двух  предыдущих:  федерализм  в  России  —  реальная  модель  или  фасад?

Российский  федерализм:  правда  или  вымысел?

Россия  как  федеративное  государство  обладает  рядом  признаков,  которые  позволяют  говорить  о  ней  именно  как  о  федерации,  а  не  унитарном  государстве,  то  есть  составляют  её  конституционно-правовой  статус  [1].  Важнейший  из  них  —  Конституция,  чьи  положения  распространены  на  всей  территории  страны  и  обязательны  для  исполнения  всеми  субъектами.  Далее  идут  федеративное  законодательство,  федеральное  гражданство,  федеральная  (то  есть,  многоуровневая)  система  органов  государственной  власти,  федеральная  собственность,  единые  вооруженные  силы,  государственный  язык  и  государственные  символы.  Однако  же,  нельзя  говорить  об  идеальном  (или  чистом)  типе  федерации  в  России.  Как  мы  уже  отмечали,  отношения  между  Центром  и  региональными  элитами  строятся  на  неформальных  коммуникациях,  которые  превалируют  над  правовой  основой.  Помимо  этого,  существует  ряд  проблем,  которые  ставят  под  вопрос  выживаемость  и  реальность  нынешней  федеральной  модели:  смешанный  этнотерриториальный  характер  субъектов  Федерации  [13,  с.  8],  что  вводит  Россию  в  разряд  ассиметричных  федераций  и  создаёт  угрозу  целостности  государственной  системы  в  связи  с  высокой  вероятностью  этнических  конфликтов  и  этнического  сепаратизма,  серьёзная  дифференциация  регионов  в  социальном  и  политическом  отношениях,  по  уровню  жизни  и  экономическому  развитию  [13,  с.  8],  нестыковка  регионального  и  федерального  законодательства  в  ряде  субъектов  [13,  с.  9]  и,  что  самое  главное  —  инициированный  сверху  характер  российского  федерализма  [13,  с.  9].  Последнее  представляется  нам  наиболее  опасным  и  разъединяющим  фактором,  поскольку  государственный  федерализм  не  ведёт  к  формированию  регионального  федерального  самосознания  [13,  с.  9]  (то  есть  осознанию  себя  частью  единой  системы),  а  напротив  приводит  на  это  место  самосознание  этническое,  ведущее  к  развитию  центробежных  тенденций. 

Однако  даже  все  вышеперечисленные  правовые  и  институциональные  провалы  не  позволяют  исключить  Россию  из  числа  федераций.  Разговоры  о  России  как  о  «Федерации  без  федерации»  кажутся  бессмысленными.  Обращаясь  к  А.  де  Токвилю,  обнаруживаем,  что  критериями  федерации  служат:

а.   существование  двух  уровней  политического  управления; 

б.  распространение  решений,  принимаемых  федеральным  центром,  непосредственно  на  граждан  [9,  с.  157].

И  всё  же,  необходимо  немного  отойти  от  классического  понимания  федерации  и  не  упускать  из  вида  одного  существенного  факта.  Три  волны  демократизации  и  последующие  «откаты»  [16,  с.  36]  от  демократических  завоеваний  доказали,  что  федерация  может  существовать  и  при  авторитарной  системе.  На  наш  взгляд,  Россия  не  является  исключением.  Так  или  иначе,  российский  федерализм  существует,  но  реальность  авторитарного  режима  превращает  его  в  «спящий  институт»  [7].  Отвечая  на  последний  поставленный  нами  вопрос,  отметим,  что  фактически  говорить  о  реальном  федерализме  (то  есть,  федерализме  наполненным  необходимым  правовым,  институциональным  и  функциональным  содержанием)  говорить  ещё  преждевременно.  Рассматривая  взаимоотношения  между  Центром  и  регионами,  а  также  ситуацию  в  самих  регионах,  которые  возглавляются  назначенцами  или  лояльными  Кремлю  губернаторами,  мы  приходим  к  выводу,  что  в  этой  плоскости  федерализм  —  это  фасадный  механизм,  который  призван  сгладить  возможные  конфликты  между  федеральными  и  региональными  акторами,  максимизировать  выигрыши  Центра  при  принятии  политических  решений  и,  при  этом  уменьшить  или  даже  свести  на  нет  логичные  обязанности  центральной  власти  по  отношению  к  субъектам.

Выводы

Несмотря  на  правовую,  сущностную  и  институциональную  неоднозначность  модели  российского  федерализма,  мы  постарались  сформировать  некую  общую  картину  действующей  модели  отношений  между  федеральным  центром  и  регионами.  Эволюция  этих  отношений  приводит  нас  к  следующим  выводам:

1.  Россия  является  конституционно-договорной  федераций,  поскольку,  несмотря  на  существование  признанной  как  на  федеральном,  так  и  на  региональном  уровне,  конституционной  базы,  по-прежнему  действуют  двусторонние  договоры  между  Центром  и  рядом  субъектов  федерации;

2.  Наиболее  адекватная  характеристика  для  российской  модели  федерализма  —  это  «новый  централизм»,  который  объединяет  в  себе  признаки  многоэтажного  централизма,  доминирования  неформальных  отношений  между  Москвой  и  регионами  над  формальными  и  в  сосредоточении  большинства  административных,  коммуникационных,  транспортных  и  информационных  ресурсов  в  Центре;

3.  Федерализм  в  России  наполнен  извращённым  фасадным  содержанием,  что  проявляется  в  полной  подконтрольности  политических  и  экономических  процессов  в  регионах  интересам  федеральной  власти  при  видимой  экономической  и  политической  автономии  субъектов.

Рисунок  1.  Система  координат  современной  российской  федеральной  модели

Рисунок  2.  Система  координат  российской  федеральной  модели  в  1990-х  годах

Список  литературы:

1.Беляк  Е.Р.  Проблемы  российского  федерализма.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.univer.omsk.su/students/j72tar/articlefed.html  (дата  обращения:  11.10.14).

2.Валентей  С.Д.  Российский  федерализм:  Экономико-правовые  проблемы.  СПб,  2008.  —  233  с.

3.Гельман  В.Я.  Центр  и  регионы  России:  От  децентрализации  к  рецентрализации.  М.:  ИНИОН  РАН,  2006.  —  С.  95—118.

4.Горбачев  И.Г.  Российский  федерализм:  принципы  построения  и  конституционно-договорная  база  разграничения  предметов  ведения  и  полномочий.  Санкт-Петербургский  университет,  2000.  —  68  с.

5.Горохов  Р.В.,  Хадипаш  А.К.  Россия:  Конституционная  или  договорная  федерация?  2005.  —  С.  1—7.

6.Захаров  А.А.  «Исполнительный  федерализм»  в  современной  России  //  Полис:  Политические  исследования.  —  2001.  —  №  4.  —  С.  125—131.

7.Захаров  А.А.  Российский  федерализм  как  «спящий»  институт.  //  интернет-портал  «Журнальный  зал».  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://magazines.russ.ru/nz/2010/3/za12.html  (дата  обращения:  11.10.14).

8.Ильченко  М.С.  Институциональные  истоки  «нового  централизма»  в  современной  России  //  Полис.  —  2008.  —  №  5.  —  С.  125—134.

9.Каменская  Г.В.  Российский  федерализм:  конституционная  или  договорная  федерация?  //  Куда  идёт  Россия.  —  С.  151—159.

10.Конюхова  И.  Современный  российский  федерализм  и  мировой  опыт:  Итоги  становления  и  перспективы  развития.  Издательский  дом  «Городец»,  2004.  —  311  с.

11.Крыштановская  О.В.  Анатомия  российской  элиты.  М.,  2005.  —  410  с.

12.Кузнецова  О.В.  Региональная  политика  в  России  в  постсоветское  время:  история  развития  //  Общественные  науки  и  современность.  —  2005.  —  №  2.  —  С.  70—83.

13.Петров  Н.  Федерализм  по-российски  //  Pro  et  contra.  —  2000.  —  №  4.  —  С.  7—33.

14.Полищук  Л.  Российская  модель  «переговорного  федерализма»  (политико-экономический  анализ)  //  Вопросы  экономики.  —  1998.  —  №  6.  —  С.  67—77.

15.Солник  С.  «Торг»  между  Москвой  и  субъектами  федерации  о  структуре  нового  российского  государства:  1990—1995  //  Полис.  —  1995.  —  №  5.  —  С.  99—105.

16.Хантингтон  С.  Третья  волна  демократизации  в  конце  XX  века.  -  С.  М.:  РОССПЭН,  2003.  -  368  с.

17.Федеративный  договор  от  31.03.1992  «О  разграничении  предметов  ведения  и  полномочий  между  федеральными  органами  государственной  власти  Российской  Федерации  и  органами  власти  автономной  области,  автономных  округов  в  составе  Российской  Федерации».

18.Федеративный  договор  от  31.03.1992  «О  разграничении  предметов  ведения  и  полномочий  между  федеральными  органами  государственной  власти  Российской  Федерации  и  органами  власти  краёв,  областей,  городов  Москвы  и  Санкт-Петербурга  Российской  Федерации». 

19.Федеративный  договор  от  31.03.1992  «О  разграничении  предметов  ведения  и  полномочий  между  федеральными  органами  государственной  власти  Российской  Федерации  и  органами  власти  суверенных  республик  в  составе  Российской  Федерации».

20.Чирикова  А.Е.  Рецентрализация  и  феномен  губернаторской  власти  //  Власть.  —  2002.  —  №  1.  —  С.  51—58.