ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН

Философы утверждают: для того, чтобы понять сущность того или иного явления, необходимо посмотреть каким оно было, что с ним стало и каким оно может стать в будущем. Это утверждение справедливо и для анализа развития земельных правоотношений в нашей стране.

На протяжении более 70 лет земля в нашей стране, бывшем Советском Союзе, находилась в исключительной собственности государства, т.е. была общим достоянием советского народа и предоставлялась только в пользование граждан и юридических лиц. По целевому назначению единый государственный земельный фонд страны подразделяли на шесть категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли поселений; 3) земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения; 4) земли государственного лесного фонда; 5) земли государственного водного фонда; 6) земли государственного запаса. При этом все земли, признанные в установленном порядке пригодными для нужд сельского хозяйства, подлежали передаче прежде всего сельскохозяйственным предприятиям, организациям и учреждениям. А граждане могли получить земельный участок только на условиях вторичного пользования из земель юридических лиц [1]. Пользование землей было бесплатным. Основными пользователями земель сельскохозяйственного назначения были колхозы и совхозы. Использование земли было плановым.

Начало земельных преобразований в стране было заложено в Законе «Основы законодательства Союза ССР  и союзных республик о земле» от 28.02.1990г. [4]. Согласно ст. 3 данного Закона, «земля является достоянием народов, проживающих на данной территории», т.е. уже не является ни единым государственным фондом, ни общим достоянием советских людей. Граждане получили право на пожизненное владение и пользование земельными участками. Введена плата за пользование землей в виде земельного налога и арендной платы. Определены и расширены полномочия региональных и местных органов власти. Согласно ст.ст.27 и 28 Основ земли городских, поселковых и сельских населенных пунктов переданы в ведение соответствующих Советов народных депутатов.

В развитие «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» от 28.02.1990 г в том же году были приняты законы РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции, «Основного закона РСФСР», «О земельной реформе», «О социальном развитии села», в 1990 году – «О плате за землю» и «Земельный кодекс РСФСР». Был издан ряд Указов Президента РФ и принят ряд Постановлений Правительства РФ. Так 18.01.1991 года Правительство РСФСР утвердило «Республиканскую программу проведения земельной реформы на территории РСФСР».[3]

Президент РФ Указом «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» от 27.12.1991 года №323 обязал руководителей хозяйств в течение одного месяца со дня подачи заявлений о создании крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ) выделять земельные доли работникам и членам его семьи в натуре. За нарушения срока выделения участка на руководителей хозяйств был предусмотрен штраф в размере трех окладов, хотя сезонность полевых работ не всегда позволяли выполнить это задание в срок.

Во исполнение Указа Президента №323 Правительство РФ уже 29.12.1991г приняло постановление «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», на реорганизацию которых отводилось всего два года: колхозы и совхозы были обязаны в срок до 1 февраля 1993 года провести реорганизацию и привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться с предприятия по производству сельскохозяйственной продукции  в коммерческую организацию, целью которой было получение прибыли. При этом колхозы и совхозы, не обладавшие финансовыми ресурсами для погашения задолженности по оплате труда и кредитам до 1 февраля 1992 года, объявлялись несостоятельными (банкротами) и подлежали ликвидации и реорганизации в течение 1 квартала 1992 года. Невыкупленные земельные участки и хозяйственные объекты мог приобрести любой желающий.

Президиум Верховного Совета РСФСР и Совет Министров РСФСР 15.03.1991 года приняли постановление об изъятии у колхозов и совхозов и передаче в специальный земельный фонд районного Совета 10% площади пашни и части земель вблизи населенных пунктов в ведение сельских и поселковых Советов народных депутатов.

Программой проведения земельной реформы было предусмотрено создать на территории России 80-100 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств – КФХ, увеличить площади личных подсобных хозяйств – ЛПХ в 1,5-2 раза и, в основном, удовлетворить потребность граждан в садовых и огородных участках. Полагали, что это позволит увеличить объем производства сельскохозяйственной продукции в 1,5-1,8 раза. В 1996 году количество КФХ в целом по России превысило 279 тыс. хозяйств. Площадь под садами и огородами увеличилась в 1,8 раза. На развитие КФХ из бюджета были выделены значительные средства. Однако это не дало желаемых результатов.

В развитие федеральных нормативно-правовых актов были приняты соответствующие нормативные акты Республики Башкортостан: «Программа проведения земельной реформы”, Земельный кодекс и законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 21.07.1991 года, «О плате за землю» от 28 февраля 1992 года. В Республике не торопились с ликвидацией государственной монополии на землю, с реформированием колхозов и совхозов. Основное внимание в Программе проведения земельной реформы в Республике было уделено правовому, организационному, научно-методическому, землеустроительному, информационному, кадровому и материально-техническому обеспечению реформы, кадастру и мониторингу земель и защите их от деградации.

Динамика реформирования землепользований колхозов и совхозов Республики Башкортостан приведена в табл.1.

Таблица1.

Динамика реформирования землепользований колхозов и совхозов РФ за 1991-2013 г.г.

Конституция РФ (ст.72) отнесла вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов и предусматривает две формы регулирования отношений по предмету ведения – по закону (ч.2 ст.76) и по договору (ч.3 ст.11). При этом, согласно ч.1 ст.5 и ч.2 ст.76 приоритет отдан закону. Приоритет закона в регулировании вопросов сферы совместного ведения земельных отношений определен и ст.12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999 года.

В Конституции РФ дан исчерпывающий перечень предметов ведения РФ (ст.71) и совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.72), а также определено (ст.73), что вне этих предметов ведения «субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

ЗК РФ от 25.10.2001 года внес заметный импульс в развитие земельных отношений в стране. В его развитие были приняты Федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.06.2002 года №101-ФЗ, «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11.07.2003 № 74-ФЗ, «О личном подсобном хозяйстве» от 07.07.2003 года № 112-ФЗ, «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» от 22.12.2004 года №172-ФЗ, «О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001 года №107-ФЗ (отменен) и другие. С учетом этих нормативных актов были существенно изменены и доработаны нормативно-правовые акты по регулированию земельных отношений в Республике Башкортостан. В частности, был отменен Земельный кодекс РБ и законы «Об ответственности за нарушение земельного законодательства», «О плате за землю», «О земельной реформе в РБ», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве граждан в РБ» и другие. Был принят закон «О регулировании земельных отношений в РБ» от 05.01.2004 №59-з и ряд других нормативных актов.

На формирование нормативно-правовой основы организации использования и охраны земель сельских поселений заметное влияние оказали Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 №131-ФЗ, Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 №190-ФЗ и другие нормативные акты.

Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ ввел ряд новых нормативных понятий (сельское и городское поселение, городской округ, муниципальное образование, межселенная территория) и дал им определения. П.1 ст.2, в частности, под сельским поселением понимается «один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». Ключевыми моментами в этом определении являются объединяющая территория и наличие органов местного самоуправления.

Несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей границей, в пределах которой, в соответствии с действующим законодательством, осуществляется местное самоуправление межпоселенческого характера образуют муниципальный район. Перечень территорий с низкой плотностью сельского населения, где можно выделить межселенные территории, определяет Правительство РФ. Республика Башкортостан в этот перечень не включена. Поэтому здесь нет территорий, находящихся в ведении непосредственно муниципальных районов. Все земли в пределах муниципальных районов находятся в ведении сельских поселений. В соответствии со ст.14 и 15 Федерального закона №131-ФЗ вопрос земельных отношений в границах поселений должны регулировать органы местного самоуправления поселений, а на межселенных территориях – органы самоуправления муниципального района. Поэтому в Башкортостане, как и в других субъектах, где нет межселенных территорий, территория поселений является одновременно объектом управления муниципальных образований разного уровня. Не определен и порядок разграничения права собственности между этими образованиями. Эти колизии в Республике преодолевают путем передачи части полномочий поселения муниципальному району, согласно ч.4ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ.

Городские и сельские поселения, муниципальный район и городской округ представляют собой форму муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление. Отличительной чертой органов местного самоуправления является то, что:

- они не входят в систему государственных органов управления, а являются звеном системы местного самоуправления;

- их деятельность носит подзаконный, юридически властный характер в пределах территории конкретного муниципального образования;

- они являются органом управления общей компетенции, имеют собственную структуру и действуют на принципах единоначалии или коллегиальности.

В развитие Федерального закона №131-ФЗ 2003 года в Республике Башкортостан были приняты законы «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан» от 20.04.2005 года №178-з, «О границах, статусе и административных центрах муниципальных районов и городских округов» от 17.12.2004 года №126-з, «Об изменениях в административном устройстве Республики Башкортостан и границах муниципальных образований» от 20.07.2005 года №211-з.

В соответствии с этими нормативными актами территория Республики разграничена на 9 городских округов и 54 муниципальных районов в составе 23 городских и 943 сельских поселений, объединяющих 4513 сельских населенных пунктов.

В соответствии с поручением Президента РФ и Правительства РФ, Минэкономразвития РФ подготовило и внесло в Государственную думу проект Закона об отмене категорий земель сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, запаса и иного специального назначения на виды разрешенного использования земель. Многие эксперты это предложение одобрили. Но имеется много обоснованных возражений против этого предложения. Его реализация потребует коренного пересмотра всей системы, созданной за последние 25 лет земельного законодательства и значительно ослабит правовую защиту земель сельскохозяйственного назначения.

В границах поселений находятся земли разных категорий целевого назначения, поэтому нормы правового регулирования организации использования и охраны земель имеются не только в источниках земельного права. В частности, в Градостроительном кодексе РФ подробно освещены вопросы территориального планирования и зонирования на разных уровнях управления, разработки, согласования, утверждения и реализации генеральных планов и планировки населенных пунктов. Согласно ст.18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются:

- схема территориального планирования (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований);

- генеральные планы поселений.

В развитие схемы территориального планирования в целом по поселению или по его отдельным населенным пунктам разрабатывают генеральные планы, составными звеньями которого являются:

- правила землепользования и застройки;

- виды и состав территориальных зон;

- градостроительный регламент;

- виды разрешенного использования земельных участков;

- проекты планировки территории;

- проекты межевания территории и др.

Все эти документы способствуют организации рационального использования и охраны земель населенных пунктов, развитию капитального строительства муниципальных образований. Но они не охватывают земли вне границ населенных пунктов, преимущественно сельскохозяйственного назначения. Поэтому имеется настоятельная необходимость наряду со схемами территориального планирования генпланами разрабатывать схемы и проекты землеустройства. Содержание работ по землеустройству определяет Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.07.2001 года №78-ФЗ. Но он не отражает современное состояние использования земель сельскохозяйственного назначения.

Список литературы:

1. Стафийчук И.Д., Губайдкллина Г.Р. Земельная реформа 1991-2013 гг. В зеркале статистика и права. Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 1. С 28-38.
2. Стафийчук, И.Д. Организационно-правовая и экономическая основа механизма управления землями сельскохозяйственного назначения. [Текст] Монография / И.Д. Стафийчук, Н.Р. Янбухтин, Г.Р. Губайдуллина. Уфа: Гилем, 2013
3. Стафийчук И.Д., Юланова Э.М. Организационная основа управления землями населенных пунктов. В сборнике: Земельная реформа и эффективность использования земли а аграрной сфере экономики, сборник статей всероссийской научно-практической конференции. Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство сельского хозяйства РБ, Российский гуманитарный научный фонд, Академия наук РБ, ФГБОУ ВПО Башкирский ГАУ; Ответственный за выпуск Чудов И.В.  2014. С 461-464.
4. Стафийчук И.Д. Губайдуллина Г.Р. Сельское поселение как объект управления земельными ресурсами. В сборнике: Интеграция науки и практики как механизм эффективного развития АПК материалы Международной научно-практической конференции в рамках XXIII Международной специализированной выставки «АгроКомплекс-2013». 2013. С 188-190
5. Стафийчук И.Д., Губайдуллина Г.Р. О сопоставимости показателей плодородия почв при государственной кадастровой оценке сельскохозяйственных угодий. Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2005. № 1. С. 59-63.
6. Стафийчук И.Д., Лукманова А.Д., Губайдуллина Г.Р. Природоохранные задачи современного землеустройства. В сборнике: Социально-экономические и экологические проблемы сельского и водного хозяйства, материалы Международной научно-практической конференции. 2010. С. 358-368.
7. Стафийчук И.Д. Губайдуллина Г.Р. Сельское поселение как объект управления земельными ресурсами. В сборнике: Интеграция науки и практики как механизм эффективного развития АПК материалы Международной научно-практической конференции в рамках XXIII Международной специализированной выставки «АгроКомплекс-2013». 2013. С 188-190
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст]: фед. закон: от 06.10.2003 г. №131-ФЗ. - М.: Эксмо, 2014 – 128 с.
9. Янбухтин Н.Р., Стафийчук И.Д. Теоретические основы и практика реформирования земельных правоотношений в субъектах Российской Федерации. Н.Р.Янбухтин, И.Д. Стафийчук; Академия госслужбы и управления при Президенте РБ. Уфа, 2009. 309 с.
10. Янбухтин Н.Р. Опыт государственного регулирования земельных правоотношений в субъектах Российской Федерации. Н.Р. Янбухтин., И.Д. Стафийчук; Акад. Наук Республики Башкортостан, Отд-ние социально-экономических наук. Уфа, 2006.
11. Янбухтин Н.Р., Стафийчук И.Д. Реформа земельных отношений в субъектах Российской федерации на рубеже XX-XXI столетия [Текст] Монография/ Уфа6 АН РБ, Гилем, 2001 -452 с.