ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  В  РОССИИ

Ханипова  Регина  Ризовна

аспирант  кафедры  прав  человека  и  политико-правовых  учений  Института  права  Башкирского  государственного  университета,  РФ,  Республика  Башкортостан,  г.  Уфа

E-mail: 

THEORETICAL-LEGAL  BASIS  OF  LOCAL  SELF-GOVERNMENT  IN  RUSSIA

Regina  Hanipova

postgraduate  student  of  the  Department  of  human  rights  and  political  and  legal  studies  of  the  Institute  of  law,  Bashkir  state  University,  Russia,  Republic  of  Bashkortostan  Ufa

АННОТАЦИЯ

В  статье  раскрываются  теоретические  основы  отечественного  местного  самоуправления,  а  также  анализируется  эволюция  становления  правовой  основы  этого  института  в  России.

ABSTRACT

The  article  describes  the  theoretical  foundations  of  national  and  local  governments,  as  well  as  analyzes  the  evolution  of  the  legal  basis  of  this  Institute  in  Russia. 

Ключевые  слова:  Теория;  Право;  Конституция;  Местное  самоуправление.

Keywords:  Theory;  Law;  the  Constitution;  Local  self-government.

Существующее  в  современной  России  местное  самоуправление  (далее  МСУ)  является  результатом  осмысления  богатых  отечественных  традиций  в  этой  области  и  концентрирует  в  себе  элементы  многих  мировых  научных  концепций,  отражающих  различные  подходы  к  трактовке  природы  и  сущности  этого  социального  явления.

Исторические  корни  МСУ  есть  практически  у  всех  народов  обычай  решать  вопросы,  затрагивающие  коллективные  соседские  интересы  на  круге,  сходе,  курултае  и  т.  п.  Эта  традиция  у  народов,  проживавших  на  территории  России,  не  ограничивалась  лишь  древнейшей  историей.  Как  отечественное  земское  движение,  так  и  организация  власти  в  селе,  даже  в  начале  предыдущего  века  опирались  на  крестьянскую  общину.

Однако  в  России  после  Октябрьской  революции  1917  г.  сложилась  такая  система  власти,  по  которой  все  представительные  (законодательные)  органы  входили  в  единую  систему  государственной  власти.  Это  изменило  устоявшиеся  до  революции  представлении  о  МСУ  как  самоуправлении  населения.  Конституция  РСФСР  1918  г.  [5]  определила  новую  систему  власти  на  местах,  включающую  губернские,  областные,  уездные,  волостные  Съезды  Советов,  Советы  депутатов  городов  и  иных  поселений,  а  также  исполнительные  комитеты.  Съезд  Советов  в  границах  своего  ведения  стал  высшей  властью  в  пределах  данной  территории.  Советы  депутатов  избирались  непосредственно  населением,  а  съезды  Советов  формировались  из  представителей  соответствующих  Советов  депутатов  и  нижестоящих  Съездов.  Исполнительные  комитеты  избирались  Советами  депутатов  и  Съездами  Советов.  В  основу  этих  властных  органов  был  положен  принцип  единства  Советов  как  органов  государственной  власти.  Очевидно,  что  на  данном  этапе  формирование  и  деятельность  Советской  власти  на  местах  осуществлялись  на  основе  принципа  демократической  централизации.  Тем  не  менее,  формально  допускалась  незначительная  самостоятельность  местных  властных  органов.  Однако  сложилась  такая  практика,  когда  вышестоящие  Советы  осуществляли  непосредственное  руководство  нижестоящими  Советами,  то  есть  жестко  контролировали  их  деятельность.  Таким  образом,  МСУ  в  виде  Советов  народных  депутатов  фактически  стало  представлять  собой  самое  низовое  звено  единой  системы  государственной  власти  СССР.

Началом  возрождения  МСУ  в  стране  стали  инициированные  перестройкой  общие  демократические  преобразования.  Следует  уточнить,  что  непосредственным  стимулом  послужили  не  политические  изменения,  а  экономические  мотивы.  Постановлением  от  12.01.1990  г.  №  35  «О  проведении  в  1990  году  экспериментальной  отработки  механизма  хозяйствования  на  основе  самоуправления  и  самофинансирования»  [8]  Совет  Министров  СССР  и  РСФСР  делали  попытку  децентрализации  всей  системы  государственного  управления  на  основе  хозрасчета.  Эта  модель,  тогда  считалась,  должна  была  простимулировать  инициативу  не  только  в  трудовых  коллективах,  но  и  в  системе  органов  власти.

Закон  СССР  от  09.04.1990  г.  «Об  общих  началах  местного  самоуправления  и  местного  хозяйства  в  СССР»  [4]  определил  концепцию  МСУ  как  самоорганизацию  граждан  для  решения  непосредственно  или  через  избираемые  ими  органы  всех  вопросов  местного  значения.  В  данном  законе  впервые  были  определены  полномочия,  права  и  финансовые  основы  этого  института  власти.  Его  организационной  основой  стали  Советы  народных  депутатов.  Тем  не  менее,  интересы  государственных  органов  власти  продолжали  превалировать  в  их  деятельности,  что  делало  ключевой  принцип  МСУ  самоорганизацию  на  местах,  заимствованный  отечественным  законом  из  международной  демократической  практики,  фикцией.  В  этот  исторический  период  уставы  городов  и  районов  разрабатывались  на  уровне  субъектов  страны,  а  осуществлять  МСУ  требовалось  исходя  из  действующего  административно-территориального  деления  страны.  Практически  полное  исполнение  государственных  полномочий,  наряду  с  решением  вопросов  местного  значения,  не  только  сформировало  деградированную  практику  МСУ,  но  и  на  долгие  годы  этот  институт  власти  отдалило  от  истинной  цели  его  существования  в  государстве.

В  1990  г.  Россия  являлась  союзной  республикой,  поэтому  процесс  формирования  правовой  базы  МСУ,  оказался  наиболее  напряжённым  и  противоречивым.  Принятый  10.10.1990  г.  закон  РСФСР  «О  дополнительных  полномочиях  местных  Советов  народных  депутатов  в  условиях  перехода  к  рыночным  отношениям»  [3],  как  незначительно  расширил  круг  полномочий  местных  органов  власти,  так,  по  сути,  возродил  их  подчиненность  органам  государственной  власти.  Это  произошло  как  по  линии  исполнительных  органов  (исполкомов),  так  и  самих  Советов.  Закон  от  06.07.1991  г.  №  1550-1  «О  местном  самоуправлении  в  РСФСР»  [2]  оказался  менее  демократичным,  чем  предыдущий  союзный  закон.  Его  реализация  тоже  имела  определенные  сложности,  так  как  параллельно  действовали  законодательные  акты  в  сфере  бюджетного  процесса,  административно-территориального  устройства,  которые  существенно  нарушали  права  МСУ.  Однако  именно  эти  законы  сыграли  важную  роль  в  дальнейшем  развитии  института  МСУ.  Во  время  перестройки  в  состав  местных  Советов  пришло  немало  интеллигенции,  во  многих  регионах  страны  началась  активная  работа  на  муниципальном  уровне.  Тем  не  менее,  в  1993  г.  деятельность  этих  Советов  была  прервана  из-за  политического  кризиса.

Следующий  этап  развития  института  МСУ  начался  с  принятием  12.12.1993  г.  Конституции  РФ.  Она  определила  суть  МСУ  как  самостоятельное  решение  населением  вопросов  местного  значения,  владение,  пользование  и  распоряжение  муниципальной  собственностью  [6].

Согласно  Конституции  РФ  органы  МСУ  не  входят  в  систему  органов  государственной  власти.  Однако  она  допускает  использование  ресурсов  МСУ  в  целях  осуществления  государственной  политики,  так  в  ней  указывается  о  том,  что  органы  МСУ  могут  наделяться  законом  отдельными  государственными  полномочиями  [6].  Главное  в  ней  уточнена  обязанность  передать  необходимые  для  их  осуществления  материальные  и  финансовые  средства.

В  ст.  130  Конституции  РФ  также  определены  гарантии:  на  самостоятельное  управление  муниципальной  собственностью;  формирование,  утверждение  и  исполнение  местного  бюджета;  установление  местных  налогов  и  сборов  [6]. 

Конституцией  РФ  МСУ  гарантируется  ряд  прав:  на  судебную  защиту,  на  компенсацию  дополнительных  расходов  возникших  в  результате  решений,  принятых  органами  государственной  власти,  а  также  запрет  на  ограничение  прав  МСУ,  установленных  Конституцией  РФ  и  федеральными  законами  [6].

В  1995  г.  принимается  Федеральный  закон  №  154-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  РФ»,  который  установил  базовые  положения  об  организации  и  деятельности  представительных  (законодательных)  органов  МСУ  [7,  c.  11].  Дальнейшим  шагом  в  укреплении  отечественного  института  МСУ  стала  ратификация  в  1998  г.  Европейской  хартии  МСУ,  в  которой  определены  общедемократические  начала  МСУ.  В  преамбуле  хартии  устанавливается,  что  органы  МСУ  являются  одной  из  главных  основ  любого  демократического  строя  [7,  с.  3].

В  2003г.  принят  Федеральный  закон  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  РФ»  от  06.10.2003  г.  [9],  который  практически  ежегодно  дополняется  и  изменяется,  последние  изменения  от  30.01.2014  г.  При  этом  готовится  Государственной  Думой  РФ  новый  проект  внесения  изменений  в  этот  закон.  Следовательно,  в  настоящее  время  преждевременно  утверждать  о  полноценной  функциональной  реализации  этого  института  в  России.

Таким  образом,  закрепление  идеи  в  законе  еще  не  означает  ее  реализации  на  практике,  так  как  до  сих  пор  в  сфере  законодательства  о  МСУ  России  остается  множество  противоречий  и  нестыковок  с  другими  нормативно-правовыми  актами.  Безусловно,  организация  МСУ  в  России  требует  дальнейшего  совершенствования  и  еще  немало  предстоит  сделать  для  окончательного  перехода  к  новой  конституционной  модели  МСУ. 

Список  литературы:

1. Баранчиков  В.А.  Муниципальное  право.  Уч.  М.:  ЮНИТИ,  Закон  и  право,  2000.  —  С.  17.
2. Закон  РСФСР  от  06.07.1991  №  1550-1  «О  местном  самоуправлении  в  РСФСР»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.mnogozakonov.ru/catalog/date/1991/7/6/161/  (дата  обращения  20.04.14).
3. Закон  РСФСР  от  21.11.1990  №  343-1  «О  дополнительных  полномочиях  местных  Советов  народных  депутатов  в  условиях  перехода  к  рыночным  отношениям»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_12705/(дата  обращения  20.04.14).
4. Закон  СССР  от  09.04.1990  г.  «Об  общих  началах  местного  самоуправления  и  местного  хозяйства  в  СССР»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=78
5. Конституция  РСФСР  от  10.07.1918  г.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1918/(дата  обращения  20.04.14).
6. Конституция  РФ  №  20  от  12.12.93.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.rg.ru/2009/01/21/konstitucia-dok.html(дата  обращения  20.04.14).
7. Местное  самоуправление:  Энциклопедия  /  Под  общ.  ред.  В.Б.  Зотова.  Ростов  н/Д.:  Феникс,  2010.  —  908  с.
8. Постановление  Совета  Министров  СССР  и  РСФСР  от  12.01.1990  г.  №  35  «О  проведении  в  1990  году  экспериментальной  отработки  механизма  хозяйствования  на  основе  самоуправления  и  самофинансирования»  [СНОСКА]  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.lawmix.ru/sssr/3808(дата  обращения  20.04.14).
9. Федеральный  закон  РФ  от  06.11.2003  г.  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=156906(дата  обращения  20.04.14).