АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЗАКУПОК И ПУТИ УСТРАНЕНИЯ НЕДОСТАТКОВ

THE ANALYSIS OF LEGISLATION DEVELOPMENT IN THE SPHERE OF PURCHASES AND WAYS OF CORRECTIVE ACTIONS

Nikolay Baranov

deputy director of the public servants professional development center HSPA RANEPA,

Russia, Moscow

Konstantin Levchuk

master of State Service and HR Policy, IPAM RANEPA,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются недостатки и проблемы действующего законодательства в сфере государственных закупок. Выявление данных недостатков в дальнейших исследованиях позволит разработать рекомендации по совершенствованию системы государственных закупок в Российской Федерации. Эффективное управление государственными закупками является важным фактором, способствующим экономии бюджетных средств и исключающим коррупционные схемы, а также выполняет ряд задач по обеспечению государственных и муниципальных нужд. Проведя анализ недостатков действующего законодательства в сфере государственных закупок Российской Федерации, сделан вывод о том, что наличие «пробелов» в процессе осуществления государственных закупок может выражаться в поддержке «теневого» сектора экономики, который в свою очередь препятствует развитию конкурентного рынка государственных закупок и экономически выгодному формированию конкурентных отношений между заказчиком и поставщиком.

ABSTRACT

The article considers deficiencies and problems of the current legislation in the sphere of state purchases. Revealing of these deficiencies in the further research will allow to develop recommendations for state purchases system improvement in Russian Federation. Effective state purchases management is an important factor contributing to budget savings and eliminating corrupt practices, and solves a series of tasks on supplying state and municipal needs. Having carried out deficiencies analysis of the current legislation in the sphere of state purchases in Russian Federation, it is concluded that the presence of “gaps” in the process of state purchases can manifest in support of “shadow” economy which in turn prevents the development of competitive market of state purchases and economically advantageous formation of competitive relations between the customer and the supplier.

Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки; контрактная система.

Keywords: state and municipal purchases; contractual system.

В России после распада СССР к законодательному регулированию закупок продукции для государственных нужд подошли в конце 1994 года утверждая Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», который устанавливает общие правовые и экономические принципы, а также порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности, расположенными на территории Российской Федерации.

В период с 1991 года по 1992 года происходит стремительный обвал всей системы государственного обеспечения и планового строя, основными последствиями которого для страны становятся:

• отсутствие прямого финансирования госпредприятий и госучреждений;
• резкое сокращение государственных расходов на государственные нужды;
• массовые задержки оплаты государственных заказов со стороны бюджета;
• вывод активов и высокая коррупция в системе государственных закупок.

В 1997 году была проведена первая федеральная реформа системы государственных закупок. В целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации издан Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (Далее – Указ Президента РФ № 305). Указ Президента РФ № 305 определил, что заказ на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд размещается путем проведения торгов (конкурсов).

Положение определило порядок размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд, осуществляемого:

1. государственными заказчиками за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, федеральных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, в том числе путем проведения торгов (конкурса);
2. юридическими лицами, которым государственные заказчики на конкурсной договорной основе передали выполнение части своих функций по закупкам продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, федеральных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации.

Во исполнение Указа Президента РФ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных средств при организации закупки продукции для государственных нужд» и распоряжения Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. № 1047-р утверждены Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) – (конкурсную документацию).

Указ Президента РФ № 305 имел большое экономическое значение как инструмент прямого воздействия на сокращение государственных затрат при размещении федеральных заказов на всех уровнях хозяйствования, также была сформирована общая концепция проведения конкурсных торгов на поставки, необходимых товаров для хозяйственных нужд государственных органов власти.

Тем не менее, система организации закупок, регламентированная Указом № 305, имела ряд недостатков:

• не было реальных санкций за дискриминацию поставщиков, отсутствие информации о торгах, другие нарушения;
• отсутствие аппарата (лишь 30 чиновников в профильном департаменте Минэкономики, отвечавшем за разрешения на размещение заказов у единственного поставщика);
• отсутствие каких-либо единых данных о закупках, включая базовую статистику.

Следующим изменением на законодательном уровне в регулировании процесса конкурсного размещения государственного заказа становится Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Новый тогда закон начинает регулировать отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и участниками конкурса поставщиками (исполнителями) в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

В июле 2005 года Государственная Дума принимает Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Далее – Федеральный закон № 94-ФЗ).

Ключевыми идеями нового закона о государственных закупках стали:

• создание условий для конкуренции – свободный доступ в систему для новых участников;
• обеспечение прозрачности закупок;
• борьба с коррупцией.
• очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур;
• запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков;
• все государственные заказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о закупках на официальном сайте.

На момент принятия Федерального закона № 94-ФЗ вводятся конкурсы и аукционы, в том числе разработан и проект проведения закупок в электронной форме. Создана Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru возможность определения поставщика без проведения торгов, такими вариантами становится проведение запроса котировок и закупка у единственного поставщика. Новый закон отдает предпочтение проведению торгов в качестве способа размещения государственного заказа, определяет общий порядок размещения государственных и муниципальных закупок для собственных нужд и позволяет привести к единым принципам и правилам, ранее разобщенным в системе закупок, функционирующих на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Для иностранных поставщиков снимались ограничения на участие в государственных закупках, устанавливался национальный режим, на условиях равноправия с российскими поставщиками. Правительство Российской Федерации могло устанавливать запреты и ограничения на участие организаций иностранных государств в целях обороны страны и безопасности государства.

С 1 января 2014 года вступил в силу новый Федеральный закон № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» — он полностью отменил действия Федерального закона № 94-ФЗ и начинает комплексно регулировать отношения между заказчиком и поставщиком для государственных и муниципальных нужд с момента планирования закупок до момента исполнения контракта. Федеральный закон № 44-ФЗ устанавливает единый для всех порядок закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, а также устанавливает способы определения поставщика, подрядчика или исполнителя и процедуру заключения государственного или муниципального контракта. Поставки для государственных и муниципальных нужд также регулируются Гражданским кодексом и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Особенности поставки отдельных видов товаров, а также выполнения определённых услуг отдельно регламентируются специальными законодательными актами. Приоритетными целями Федерального закона № 44-ФЗ можно выделить:

•  повышение эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг;

•  обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок;

•  предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере государственных закупок.

Учитывая, что с момента вступления в силу Федерального закона № 44-ФЗ прошло уже более двух лет, можно сформулировать основные недостатки законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг и предложить пути развития законодательства:

С 05 апреля 2013 года, то есть за три года жизни Федерального закона № 44-ФЗ внесено уже более десяти блоков поправок в закон. В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находятся еще два крупных блока изменений законодательства в сфере закупок, связанные с введением электронных форм проведения закупок, которые будут приняты в 2016 году. Это вызывает определенные трудности в профессиональной деятельности специалистов в сфере закупок и приводит к увеличению допускаемых ошибок;

Множество контрольно-надзорных ведомств и пересечение их функций приводит к постоянным проверкам и написаниям отчетов на всех уровнях (федеральный, субъекта федерации, муниципальный) (ФАС России, Росфиннадзор (ликвидирован 02.02.2016 г.), Счетная палата, Федеральное казначейство, Контрольные органы Субъектов РФ и др.);

Систематические проверки и наложения штрафов за малейшие нарушения приводят к дезорганизации работы и постоянным увольнениям специалистов (пример: в одной из государственных организаций свой же контрольный орган выдал предписание о 20 нарушениях со штрафами за 2014 год);

Неоднократно переносились сроки вступления в силу положений закона о планировании (последняя версия с 01 января 2016 года), но до сих пор не работает полноценно система планирования, позволяющая проводить автоматический поиск необходимых поставщикам закупок;

Не заработал каталог товаров, работ, услуг (с 01 января 2017 года);

Не заработал еще один «институт» – идентификационный код закупки (с 01 января 2017 года);

Закупки ГУП и МУП по Закону № 223-ФЗ носят характер ухода государственных заказчиков от исполнений Федерального закона № 44-ФЗ или исключению конкурентных процедур.

Постоянно растет глава о закупке у единственного поставщика, каждый государственный орган пытается дополнить его со своей стороны и отразить в нем свои проблемы. Настало время провести качественный анализ всех пунктов статьи о закупке у единственного поставщика и постараться как-то систематизировать их содержание;

Не заработал «институт» Экспертов, а вносимые поправки и разъяснения регулирующих органов привели к несостоятельности этого «института» (пример: Акт выполненных работ, подписанный сотрудником организации заказчика и есть отчет эксперта);

Принятые в 2015 году профессиональные стандарты в сфере закупок требуют полноценного внедрения в деятельность контрактных управляющих и актуализации профессиональным сообществом с учетом изменений федерального законодательства и практических аспектов деятельности;

Не определены функции государственного органа, имеющего права на разъяснение законодательства в сфере закупок. Все письма и разъяснения носят рекомендательных характер и не принимаются контрольными органами в качестве правового обосновании позиций заказчика.

Таким образом, можно сказать, что законодательство Российской Федерации, начиная с 1991 года, изменилось достаточно существенно. По сути, контрактная система, которая введена в нашей стране с 1 января 2014 года одновременно с вступлением в законную силу Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», призвана впервые сформировать полноценную систему регулирования закупок, при этом вбирая в себя все этапы от планирования, определение исполнителя, поставщика или подрядчика до исполнения контракта и приемки товаров, выполненных работ, оказанных услуг. Важнейшим новшеством Федерального Закона № 44-ФЗ является подход, по которому законодательному регулированию подлежат все стадии государственных закупок, начиная от планирования и заканчивая исполнением государственного контракта, введение мониторинга и аудита. Согласно п. 1 ст. 1 новый закон регулирует:

• планирование закупок;
• осуществление закупок;
• заключение, исполнение контракта;
• контроль (в том числе и общественный) в сфере закупок;
• мониторинг закупок;
• аудит в сфере закупок.

Федеральный Закон № 44-ФЗ основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, но в практической деятельности требуется его тонкая настройка, что бы механизмы реализации всего заложенного законодателем потенциала смог достичь максимальной эффективности и достаточной экономии бюджетных средств. В заключении хочется отметить новшество Министерства экономического развития Российской Федерации в виде публикации на своем сайте «Перечня мероприятий, направленных на формирование и совершенствование контрактной системы, сокращение издержек заказчиков и поставщиков, повышение удобства их работы, а также на реализацию государственной политики в сфере закупок» и ведении этого Перечня уже в течение более года. Надеемся, что наши замечания и предложения по развитию контрактной системы приведут к улучшению деятельности контрактных управляющих и снижению коррупционных рисков.

Список литературы:

1. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. – М.: Волтерс Клувер, 2011. – 296 с.
2. Контрактная система: итоги работы и направления совершенствования. Материалы IV международной научно-практической конференции / Южно-Российский институт-филиал РАНХиГС: Сборник статей. Ростов н/Д: Профпресс, 2014. – 300 с.
3. Настольная книга госзаказчика. Под ред. Храмкина А.А., – М.: ИД «Юриспруденция» 2010 г.
4. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» – [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство: Версия Проф. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_177655/ (Дата обращения: 12.04.2016).
5. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» – [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство: Версия Проф. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_166488/ (Дата обращения: 12.04.2016).
6. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд – [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство: Версия Проф. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148890/ (Дата обращения: 12.04.2016).
7. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ (ред. от 20.04.2014) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» – [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство: Версия Проф. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161962/ (Дата обращения: 12.04.2016).
8. Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» – [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство: Версия Проф. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23004/ (Дата обращения: 12.04.2016).