РОЛЬ  МЕЖБЮДЖЕТНЫХ  СУБСИДИЙ  В  РАЗВИТИИ  СУБЪЕКТОВ  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

Фединцева  Елена  Олеговна

студент  5  курса,  кафедра  государственных  и  муниципальных  финансов,  Финансовый  университет  при  Правительстве  РФ,  г.  Москва

Е-mail:  alena.fedintseva@gmail.com

Терехова  Татьяна  Борисовна

научный  руководитель,  ст.  преподаватель,  Финансовый  университет  при  Правительстве  РФ,  г.  Москва

В  современном  мире  многие  государства  сталкиваются  с  проблемой,  связанной  с  необходимостью  предоставления  финансовой  помощи  субнациональному  уровню  бюджетной  системы.  Такая  помощь  может  быть  реализована  через  различные  формы  межбюджетных  трансфертов.  Так,  в  Российской  Федерации  перераспределение  средств  между  бюджетами  бюджетной  системы  может  осуществляться  в  форме  дотаций,  субсидий,  субвенций  или  же  в  форме  иных  межбюджетных  трансфертов  [2,  ст.  129].

Межбюджетные  трансферты  различаются  по  особенностям  назначения  и  условий  предоставления.  Дотации  направлены  на  выравнивание  бюджетной  обеспеченности,  субсидии  —  на  долевое  финансирование  целевых  расходов,  а  субвенции  —  на  финансирование  делегированных  полномочий.

Целевой  характер  субсидий  подразумевает  выделение  средств  в  распоряжение  конкретных  получателей  с  указанием  целей  их  использования,  а  долевое  финансирование  направлено  на  мотивацию  получателя  средств  на  принятие  и  исполнение  должным  образом  софинансируемых  расходных  обязательств.  Следует  отметить  то,  что  цели  предоставления  субсидий  определяются  на  основе  принципов  достижимости,  конечности,  а  также  —  стимулирования  преобразований  в  определенной  сфере,  в  соответствии  с  условиями  расширения  самостоятельности  и  ответственности  регионов  страны  за  результативность  использования  субсидий  [8].

Предоставление  финансовой  помощи  предопределено  необходимостью  сглаживания  дисбаланса  между  величиной  доходов  и  расходов  в  субъектах  страны.  Следует  отметить,  что  средний  уровень  бюджетной  обеспеченности  по  России  составляет  1,000,  значение  показателя  колеблется  в  2014  г.  от  0,570  в  Чукотском  автономном  округе  и  до  2,585  в  г.  Москве  (таблица  1),  большинство  регионов  являются  дотационными,  поскольку  величина  расходов  преобладает  над  объемом  собственных  доходов  [9].

Таблица  1.

Минимальное  и  максимальное  значение  уровня  расчетной  бюджетной  обеспеченности  в  2014  г.

Первоочередной  задачей  предоставления  межбюджетных  трансфертов  является  выравнивание  бюджетной  обеспеченности  регионов  и  стабилизации  дисбаланса  в  уровнях  их  социально-экономического  развития.  В  связи  с  этим  необходимо  определить,  какие  виды  межбюджетных  трансфертов  должны  доминировать.  Существует  множество  подходов  к  решению  данной  проблемы. 

В  настоящее  время  происходит  сокращение  межбюджетных  субсидий  (таблица  2)  в  пользу  дотаций  и  субвенций  [10],  однако,  они  остаются  инструментом,  с  помощью  которого  осуществляется  продвижение  национальных  приоритетов  на  региональном  и  местном  уровнях.  Наиболее  значимой  представляется  роль  субсидий  в  рамках  реализации  различных  государственных  программ,  в  частности,  в  программах  регионального  развития.

Таблица  2.

Структура  межбюджетных  трансфертов  из  федерального  бюджета  бюджетам  субъектов  РФ  в  2015—2017  гг.,  млрд.  руб.

В  условиях  программно-целевого  бюджетирования  особую  актуальность  приобретают  вопросы  оценки  эффективности  и  результативности  распределения  и  использования  бюджетных  средств.  Поэтому  анализ  результативности  и  использования  субсидий  приобретают  важное  значение.  В  настоящий  момент  вопросы  предоставления  и  использования  межбюджетных  субсидий  рассматриваются  независимо  от  целей  политики  регионального  развития.  Только  комплексный  подход  к  решению  вопросов  оценки  предоставления  и  использования  межбюджетных  субсидий  может  обеспечить  реализацию  основных  принципов  бюджетной  системы  Российской  Федерации,  таких  как  эффективность  использования  бюджетных  средств,  прозрачность,  достоверность  бюджета,  адресность  и  целевой  характер  бюджетных  средств.

Кроме  того,  отсутствует  единый  методологический  подход  к  оценке  эффективности  и  результативности  субсидий.  На  наш  взгляд,  механизм  предоставления  субсидий  следует  проанализировать  с  помощью  рассмотрения  государственных  программ,  финансирование  которых  осуществляется,  в  том  числе  и  за  счет  субсидий.  Стоит  отметить,  что  использование  межбюджетных  субсидий  является  успешным  и  результативным  при  условиях  продуманного  направления  использования  средств,  контроля  и  мониторинга  за  направлениями  использования  привлеченных  ресурсов  и  должным  образом  разработанной  системе  оценке  эффективности  полученных  результатов.

В  бюджетной  сфере  остается  ряд  нерешенных  проблем,  таких  как  отсутствие  объективной  унифицированной  методики  оценки  результатов  государственных  программ,  использование  некачественных  формулировок,  несоответствие  целевых  индикаторов  целям  и  задачам  программ,  что  негативно  сказывается  на  эффективности  от  предоставления  субсидий  и  других  межбюджетных  трансфертов.  Несоответствие  целевых  индикаторов  целям  и  задачам  программы  и  необходимость  их  оптимизации  и  совершенствовании  наглядно  продемонстрированы  на  примере  ФЦП  развития  Республики  Ингушетия  в  таблице  3  [7].

Таблица  3.

Целевые  индикаторы  и  показатели  реализации  ФЦП  «Социально-экономическое  развитие  Республики  Ингушетия  на  2010—2016  годы»  [7]

К  примеру,  проведение  оценки  влияния  программы  на  развитие  образования  за  счет  одного  только  показателя  удельного  веса  учащихся,  занимающихся  в  одну  смену  в  общем  числе  учащихся,  представляется  крайне  необъективным.  В  тоже  время,  несмотря  на  то,  что  развитие  системы  здравоохранения  и  обеспечение  социальной  защиты,  выделено  в  качестве  одной  из  основных  задач  программы  социально-экономического  развития  Республики  Ингушетия  [7],  отсутствуют  индикаторы,  за  счет  которых  можно  было  бы  охарактеризовать  изменения,  происходящие  в  системе  здравоохранения  за  счет  реализации  программы.  На  наш  взгляд,  для  успешной  реализации  целей  программы  следует  внести  следующие  изменения  в  целевые  индикаторы  реализации  программы  (таблица  4),  разбить  показатели  по  направлениям,  а  также  осуществлять  их  дальнейшее  совершенствование.

Таблица  4.

Дополнительные  индикаторы  ФЦП  развития  Республики  Ингушетия

*Таблица  составлена  на  основе  данных  Постановления  Правительства  РИ  от  22.01.2015  №  7  [5],  где  отсутствуют  данные  на  2016  год

В  целях  исключения  противоречий  между  программами  различных  уровней  предложенные  показатели  выбраны  в  соответствии  с  региональными  программами  развития  образования  [4]  и  здравоохранения  [5].  Унификация  индикаторов  в  сочетании  с  комплексным  подходом  позволит  достичь  наиболее  высоких  результатов  от  реализации  программы.

  Остается  открытым  вопрос  мониторинга  результатов  от  реализации  государственных  программ:  существует  значительное  число  методов  оценки  результатов,  однако  при  отсутствии  унифицированного  подхода,  вне  всякого  сомнения,  их  использование  не  представляется  эффективным  и  действенным.

Несмотря  на  стратегическую  важность  данной  проблемы,  и  по  сей  день  ни  в  российской,  ни  в  зарубежной  практике  не  создано  унифицированной  методики,  позволяющей  построить  систему  оценки  эффективности  реализуемых  бюджетных  программ  разного  уровня.  Анализ  результатов  реализации  целого  ряда  программ  в  Российской  Федерации  свидетельствует  о  том,  что  общим  для  большинства  из  них  является  невыполнение  целевых  индикаторов  и,  как  следствие,  недостижение  запланированных  результатов  [1,  с.  49].

На  эффективность  реализации  государственных  программ  влияет  ряд  факторов.  В  первую  очередь  необходимо  отметить,  что  комплексный  характер  государственных  программ  предопределяет  необходимость  структурированного  подхода  к  их  разработке,  поскольку  вне  зависимости  от  того,  расходуются  средства  по  целевому  или  не  целевому  направлению,  результат  от  их  предоставления  будет  достаточно  низким,  если  изначально  не  сформулирована  четкая  формулировка  цели  (или  целей)  программы  и  у  нее  отсутствует  логическая  структура  [11,  с.  6].  Помимо  этого,  к  элементам  эффективной  системы  государственных  программ  следует  отнести  создание  системы  стимулирования  за  достижение  запланированных  показателей  и,  что  представляется  одним  из  наиболее  важных  аспектов,  наличие  действенной  системы  оценки  эффективности.

В  России  сложилась  ситуация,  когда  параллельно  существует  огромное  количество  систем  оценки  эффективности  и  результативности  деятельности  органов  исполнительной  власти.  Одновременно  существуют  показатели  оценки  эффективности  государственных  программ  (подпрограмм  и  федеральных  целевых  программ),  инвестиционного  климата,  «дорожных  карт»  и  т.  д.

Различные  подходы  и  способы  могут  различаться  формулами,  диапазонами  значений  или  формулировками,  но  суть  остается  одной:  по  определенным  правилам  программа  набирает  некоторое  количество  баллов  и  в  зависимости  от  того,  в  какой  диапазон  попадает  набранная  сумма,  делается  вывод  о  неэффективности  или  эффективности  программы.  При  этом  в  большинстве  случаев  реализация  программы  рассматривается  посредством  следующих  способов:  степень  достижения  результата  (достижение  целевых  индикаторов);  полнота  использования  бюджетных  ассигнований;  выполнение  запланированных  мероприятий.

Помимо  вышеназванных  способов,  необходимо  принимать  то,  насколько  были  экономичны,  результативны  и  производительны  осуществленные  бюджетные  расходы.  При  разработке  способов  оценки  эффективности  программ  именно  эти  критерии  должны  быть  приоритетными,  поскольку  они  наиболее  полно  отражают  саму  суть  оценки  эффективности.  Соответственно,  экономичность  подразумевает  под  собой  нахождение  экономических  решений  с  минимально  возможными  издержками,  результативность  —  соответствие  полученных  результатов  поставленным  целям  объемам  расходов  и  производительность  —  соотношение  количества  услуг  (работ)  величине  затрат.

Сложившаяся  ситуация  требует  совершенствования,  выработки  и  внедрения  унифицированных  подходов,  направленных  на  повышение  эффективности  управления  государственными  программами  [3,  c.  71].

Помимо  способов  решения  проблемы  оценки  эффективности  государственных  программ  одним  из  наиболее  актуальных  направлений  реформирования  бюджетной  системы  представляется  процесс  консолидации  субсидий.  В  бюджетных  посланиях  Президента  Российской  Федерации  и  в  исследованиях,  посвященных  изучению  вопроса  повышения  эффективности  и  прозрачности  межбюджетных  отношений  в  России,  указывается  необходимость  замены  существенной  части  субсидий,  предоставляемых  из  федерального  бюджета  бюджетам  субъектам  так  называемыми  блочными  трансфертами.  Необходимость  сокращения  (консолидации)  субсидий  в  первую  очередь  обуславливается  тем,  что  субсидии  как  межбюджетный  трансферт  имеют  целевой  характер,  при  этом  отдельные  субсидии  предоставляются  в  небольших  объемах,  а  общее  количество  субсидий  в  2015  году  около  100  штук  [10],  что,  в  свою  очередь,  в  силу  целевой  направленности  трансферта  негативно  сказывается  на  финансовой  самостоятельности  регионов.

Логичным,  на  наш  взгляд,  представляется  предположение,  что  издержки  на  администрирование  подобного  вида  трансфертов  могут  оказаться  сопоставимыми  или  больше  получаемых  выгод.  Соответственно,  при  уменьшении  количества  субсидий  произойдет  снижение  управленческих  затрат,  что  благоприятно  скажется  на  результатах  от  предоставления  трансферта.

Начиная  с  2013  года  осуществляется  работа  по  консолидации  субсидий  бюджетам  субъектов  Российской  Федерации  в  рамках  государственных  программ.  Предполагается,  что  консолидация  в  среднесрочной  перспективе  будет  осуществляться  по  принципу  «одна  государственная  программа  –  одна  субсидия»  [8].  При  этом  акцентируется  внимание  на  том,  что  на  федеральном  уровне  целесообразно  будет  ставить  конкретные  цели  перед  получателями  субсидий  и  осуществлять  контроль  за  результатами  этой  работы,  а  выбор  способов  достижения  поставленных  целей  и  задач  будет  предоставляться  получателям  субсидий.

Следует  отметить  преимущества  блочных  трансфертов  перед  классическими  субсидиями:  повышается  межотраслевая  гибкость,  ориентация  на  региональные  приоритеты  и  возможность  поиска  путей  оптимизации  расходов.  Помимо  этого,  консолидация  субсидий  позволит  сократить  количество  административных  процедур,  которые  сопровождают  предоставление  субсидий  и  оптимизировать  затраты.  В  результате  осуществления  такого  бюджетного  маневра  расширится  степень  свободы,  произойдет  повышение  эффективности  данных  субсидий  и  рост  ответственности  за  реализацию  полномочий  органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации,  поскольку  пропорции  и  объемы  расходования  блочной  субсидии  по  каждому  конкретному  направлению  они  будут  определять  самостоятельно.  Возможность  использования  средств  с  учетом  конкретных  вызовов  и  проблем,  стоящих  перед  тем  или  иным  регионом,  позволит  существенно  повысить  социально-экономическую  ситуацию  и  обеспечить  значительный  экономический  рост,  поскольку  на  федеральном  уровне  зачастую  тяжелее  учитывать  региональную  специфику,  чем  на  субнациональном.

Было  бы  неправильным  говорить  о  том,  что  успешная  реализация  государственных  программ  зависит  исключительно  от  решения  вопроса  укрупнения  субсидий.  Результаты  реализации  государственных  программ  зависят  от  комплекса  факторов:  экономических,  социальных,  административных,  культурно-исторических,  территориальных  и  др.  Однако,  укрупнение  субсидий  —  один  из  важных  шагов  на  пути  непрерывного  процесса  реформирования  межбюджетных  отношений  и  межбюджетных  трансфертов.

Таким  образом,  в  настоящее  время  происходит  процесс  реформации  межбюджетных  субсидий,  успешная  реализация  которого  позволит  повысить  результативность  государственных  программ,  в  рамках  которых  происходит  предоставление  субсидий.  Успешная  реализация  программ  регионального  развития  и  их  оценка,  в  свою  очередь,  будет  способствовать  социально-экономическому  развитию  регионов,  росту  промышленности,  обновлению  инфраструктуры,  созданию  благоприятных  условий  для  проведения  социально-экономической  политики  и  повышению  эффективности  расходования  бюджетных  средств.

Список  литературы:

1. Афанасьев  М.П.,  Шаш  Н.Н.  Инструментарий  оценки  эффективности  бюджетных  программ  //  Вопросы  государственного  и  муниципального  управления.  —  2013.  —  №  3.  —  С.  48—69.
2. Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации  от  31.07.1998  №  145-ФЗ  (ред.  от  26.12.2014).
3. Климанов  В.В.,  Михайлова  А.А.  Методики  оценки  эффективности  госпрограмм  в  регионах  //  Бюджет.  —  2014.  —  №  5.  —  С.  69—71.
4. Постановление  Правительства  РИ  от  02.09.2014  №  168  «Об  утверждении  государственной  программы  Республики  Ингушетия  «Развитие  образования».
5. Постановление  Правительства  РИ  от  22.01.2015  №  7  «О  Программе  государственных  гарантий  оказания  медицинской  помощи  гражданам  в  Республике  Ингушетия  на  2015  год  и  на  плановый  период  2016  и  2017  годов».
6. Постановление  Правительства  РФ  от  15.04.2014  №  310  «Об  утверждении  государственной  программы  Российской  Федерации  «Создание  условий  для  эффективного  и  ответственного  управления  региональными  и  муниципальными  финансами,  повышения  устойчивости  бюджетов  субъектов  Российской  Федерации».
7. Постановление  Правительства  РФ  от  24.12.2009  №  1087  (ред.  от  27.11.2014)  «Об  утверждении  федеральной  целевой  программы  «Социально-экономическое  развитие  Республики  Ингушетия  на  2010  -  2016  годы».
8. Распоряжение  Правительства  РФ  от  17.11.2008  №  1662-р  (ред.  От  08.08.2009)  «О  Концепции  долгосрочного  социально-экономического  развития  Российской  Федерации  на  период  до  2020  года»;
9. Уровень  расчетной  бюджетной  обеспеченности  субъекта  Российской  Федерации  на  очередной  финансовый  год,  рассчитанный  в  соответствии  с  методикой  распределения  дотаций  на  выравнивание  бюджетной  обеспеченности  субъектов  Российской  Федерации,  утвержденный  Постановлением  Правительства  Российской  Федерации  от  22  ноября  2004  г.  №  670  «О  распределении  дотаций  на  выравнивание  бюджетной  обеспеченности  субъектов  Российской  Федерации».  Доступ  с  офиц.  сайта  Министерства  Финансов  РФ,  свободный  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.minfin.ru/common/upload/library/2014/04/main/RBO_2014-2016.pdf  (дата  обращения  30.04.2015).
10. Федеральный  закон  от  01.12.2014  №  384-ФЗ  «О  федеральном  бюджете  на  2015  год  и  на  плановый  период  2016  и  2017  годов».
11. Шаш  Н.Н.  Управление  эффективностью  государственных  программ:  методологические  основы  разработки  программного  бюджета  //  Управленец.  —  2015.  —  №  1  (53).  —  С.  4—15.