ОСОБЕННОСТИ УСТАНОВЛЕНИЯ ГРАНИЦ И ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ, ВХОДЯЩИХ В СОСТАВ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ (НА ПРИМЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ПАРКА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ «САМАРСКАЯ ЛУКА»)

Анализируя исторического прошлое РФ можно сказать, что вопросам охраны участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, на которых расположены объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное и эстетическое значение, не всегда уделялось должное внимание. Как отмечает М.Л. Крейндлин, система особо охраняемых природных территорий (далее ООПТ) начала развиваться в России только в 1917 г., с момента создания указом Правительствующего Сената Российской Империи первого российского заповедника «Баргузинский» [10]. Именно с этих пор шло постепенное развитие и формирование не только заповедников, но и законодательства об ООПТ.

В 1995 г. был принят закон, который был призван разрешить возникшие проблемы в сфере правового регулирования территорий с особым охранным режимом – ФЗ от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее ФЗ «Об ООПТ») [2]. Данный нормативно-правовой акт установил систему дефиниций, которая позволяет отнести ту или иную территорию к особо охраняемым. Так, в соответствии со ст. 1 указанного закона под ООПТ понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Выделяют следующие категории обозначенных территорий: государственные природные заповедники (сюда же входят и биосферные заповедники); национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.

Пожалуй, на сегодняшний день наиболее проблемным считается правовое регулирование национальных парков в части определения их границ и соответствия выделенных в них зон требованиям земельного и природоохранного законодательства. Разрешение этого вопроса имеет достаточно важное правовое значение. Как считает Ю.А. Шаповалова, именно на национальные парки в большей части, возлагается выполнение природоохранных задач, вследствие чего они и занимают наиболее приоритетное и почетное место среди всех других категорий ООПТ [14, с. 5]

Рассмотреть проблемы определения границ таких территорий можно на примере национального парка «Самарская Лука», расположенного на территории Самарской области. Данный объект выбран в качестве примера не случайно, поскольку на сегодняшний день достаточно большое количество судебных споров, связанных с отчуждением территории национального парка, а также  с предоставлением земельных участков, входящих в состав земель Самарской Луки и др.

В первую очередь, следует определить, что такое национальный парк, как особо охраняемая природная территория. Этот вид ООПТ является сравнительно новой категорией для российского законодательства, впервые закрепленная в законе только в 1983 г. До сих пор, даже несмотря на принятие в 1995 г. соответствующего нормативно-правового акта, дефиниция «национальный парк» четко не сформулирована. Исходя из анализа ст. 12 ФЗ «Об ООПТ» можно сделать вывод, что национальный парк – это природоохранное, эколого-просветительское и научно-исследовательское учреждение, территория которого включает в себя природные объекты и комплексы, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях, а также для регулируемого туризма [2].

Статья 13 этого же закона позволяет выделить основные задачи, возложенные на национальные парки: сохранение природных комплексов и уникальных природных объектов; сохранение историко-культурных объектов; осуществление экологического просвещения граждан; создание условий для регулируемого туризма и отдыха и иные [2]. В целом, опираясь на указанные положения, следует отметить, что национальный парк действительно является оптимальным способом решения одновременно как экологических, так и культурно-оздоровительных проблем, в рамках определенной территории.

Для поддержания и установления режима национального парка, осуществляется зонирование его территории, с выделением в ней зон с различным правовым режимом использования. На территории национального парка могут быть образованы следующие зоны: заповедная  (запрещена любая хозяйственная деятельность), особо охраняемая  (предназначена для «познавательного туризма»), рекреационная (в ней возможно осуществление рекреационной и спортивной деятельности, размещение музеев и информационных центров), зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), зоны хозяйственного назначения (необходимы  для обеспечения функционирования федерального бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории парка), зона традиционного экстенсивного природопользования (она предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов РФ и здесь допускается также осуществление хозяйственной деятельности, традиционной для этих народов) [10].

Разделение на зоны допускается только в пределах установленных границ национального парка. Из этого следует, что прежде чем произвести зонирование территории национального парка, следует определить точно его границы, и, как отмечает В.Л. Попов, определение границ национального парка и их последующие обоснование, является первой и одной из важнейших проблем, возникающих при организации данной ООПТ. Границы национального парка оказывают влияние не только на процесс эффективного управления его территорией, но и самым непосредственным образом затрагивает права и интересы лиц, владеющих земельными участками в непосредственной близости с анализируемым объектом [13, с. 14].

В соответствии с Положением о национальных природных парках, утв. постановлением Правительства РФ от 10.08.1993 № 769, национальные парки образуются решением федеральных органов исполнительной власти, которые и утверждают схему границ образованного национального парка, в соответствии с проведенной комплексной эколого-социально-экономической оценкой  [4]. К проекту создаваемого национального парка должно быть обязательно приложены картографические материалы, позволяющие оценить обоснованность установления предложенных границ и убедиться в отсутствии тех условий, которые непосредственным образом могут затронуть права и интересы собственников и пользователей иных земельных участков, расположенных в зоне или вблизи границ национального парка. Такими материалами являются ситуационный план будущего национального парка, карта-схема функционального зонирования с указанием границ земельных участков, поглощаемых национальным парком, с указанием на то изымаются они или нет из хозяйственной эксплуатации.

В Положением о национальном парке «Самарская Лука», утвержденном приказом Минприроды России от 25.02.2015 № 69 [5], указывается, что национальный парк расположен на территории 5 административно-территориальных образований Самарской области: муниципального района Ставропольский, муниципального района Волжский, муниципальный район Сызранский, в черте г.о. Жигулевск, в черте г.о. Самара. Также в состав парка включены земли других собственников и пользователей без изъятия их из хозяйственной эксплуатации. Обращаясь к карте местности территорий, вошедших в состав «Самарской Луки», можно увидеть, что среди них большое количество поселков и сел, и, следовательно, включение их в состав ООПТ оказало существенное влияние на возможность хозяйственной эксплуатации земель, ранее относившихся к другой категории. Так целиком вошли в состав «Самарской Луки» села Зольное, Шелехметь, Ширяево, Рождественно, поселок Яблоневый Овраг и др. населенные пункты.

Земли, вошедшие в состав национального парка, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ были изъяты из оборота и отнесены к той или иной функциональной зоне парка. Самым оптимальным режимом использования земельного участка,  вошедшего в состав национального парка, считается зона хозяйственной деятельности, специально предназначенная для обеспечения жизнедеятельности граждан, проживающих на территории Самарской Луки. Конечно,  в ее рамках нельзя осуществлять деятельность, которая будет разрушать экологическую целостность природных комплексов и объектов, и которая не связана с обеспечением функционирования населенных пунктов, расположенных в границах национального парка, а также самого национального парка.

В ранее действовавшем Положении о национальном парке «Самарская Лука» от 09.04.2004 № 259 была закреплена возможность осуществления на земельных участках, не изъятых из хозяйственной деятельности, строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации хозяйственных и иных жилых объектов, в том числе дорог, трубопроводов, линий электропередач и других линейных объектов, связанных с производственной деятельности собственника или владельца такого земельного участка.  Решением ВС РФ от 02.09.2015 № АКПИ15-681 данная норма была признана не соответствующей положениям  ст. 95 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) и Положения о национальных природных парках РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 10.08.1993 № 769. Оба указанных нормативно-правовых акта, запрещают на территории ООПТ осуществлять строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатацию промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами  [7].

Установление границ национальных парков важно также и для того, чтобы отделить ООПТ от земель иных категорий. И на сегодняшний день судебные споры об определении правового режима земель, находящихся в границах национальных парков, являются особенно актуальными для многих регионов, в том числе и для Самарской области. Так с 2013 года идет спор между администрацией национального парка «Самарская Лука» и ООО «Самарское речное пассажирское предприятия» (далее ООО «СРПП») о правовом режиме ООПТ села Шелехметь. Администрация парка выступает с требованием ликвидировать пристань, расположенную вблизи с. Шелехметь, мотивируя это тем, что она входит в состав заповедной зоны Самарской Луки, в которой запрещено осуществление любой деятельности, в том числе и туристической. Удовлетворение заявленных требований фактически приведет к закрытию доступа к указанному населенному пункту, что повлечет за собой нарушение прав достаточно большого количества заинтересованных лиц. Само ООО «СРПП» не раз привлекалось к административной ответственности в виде штрафа за нарушение требований, выдвигаемых администрацией национального парка. ООО «СРПП» в судебном порядке удалось отменить наложенные на него санкции, но по формальным основаниям. Однако вопрос о том, относится ли пристань вблизи с. Шелехметь к заповедной зоне Самарской Луки или нет, до сих пор  не разрешен.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 13.09.2017 г. было оставлено без изменений решение Жигулевского городского суда Самарской области от 27.06.2017 г. года, которым заявителю было отказано в удовлетворении исковых требовании к администрации г.о. Жигулевск и ряду органов исполнительной власти Самарской области. Суть заявленных требований заключалась в признании права собственности на земельный участок, расположенный в границах национального парка «Самарская Лука» и который не был изъят из оборота и хозяйственного ведения.  Суд оставил ранее вынесенное решение без изменений, основываясь на том, что, во-первых, земли входящие в состав ООПТ не подлежат приватизации в силу прямого указания в законе. Во-вторых, согласно Приложения № 3 к Положению о национальном парке «Самарская Лука», оспариваемый земельный участок входит в состав с. Зольное. Суд сделал вывод, что село Зольное полностью расположено на территории национального парка, так как его границы с национальным парком не были определены. В третьих, тот факт, что земельный участок в соответствии со сведениями ЕГРН отнесен к категории земель населенных пунктов и находится в зоне дачных и садово-огородных участков, не опровергает установленные судом обстоятельства нахождения спорного земельного участка на особо охраняемой природной территории - территории национального парка «Самарская Лука», что в силу закона предполагает его нахождение в федеральной собственности и изъятие из оборота. Все эти условия и определяют невозможность предоставления спорного земельного участка в частную собственность граждан, в том числе в порядке однократной бесплатной приватизации  [8].

Особый интерес представляет разрешение вопроса о категории земель, включенных в границы национального парка, но при этом они не были переведены в категорию земель особо охраняемых территорий. И.А. Игнатьева, исследовав материалы правоприменительной практики, пришла к выводу, что целевое назначение земельных участков, попадающих в границы создаваемого национального парка, изначально может не способствовать выполнению тех экологических и культурно-просветительских задач, которые возлагаются на национальные парки [9, c. 102]. К примеру, земли населенных пунктов, согласно ст. 83 ЗК РФ, предназначены для застройки и развития населенных пунктов, что уже само по себе определяет совершенно особенное предназначение земель населенных пунктов, отличное от предназначения земель особо охраняемых территорий [1]. В соответствии с п. 2 ст. 10 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» осуществить перевод земель из другой категории в категорию земель особо охраняемых территорий, не допускается в случае, если земля или земельный участок относится к категории земель населенных пунктов [3]. Следовательно,  за земельным участок в границах населенного пункта, если он включается в состав национального парка, сохранится категория земель «земли населенных пунктов», хоть и будут установлены существенные ограничения в использовании. Такой подход тоже представляется не совсем верным, поскольку, если собственнику или иному правообладателю земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов, ограничивают возможность в его полноценном использовании (например, строительстве), то это уже является нарушением и воспрепятствованием в использовании земельного участка по целевому назначению.

К аналогичному выводу пришел и О.И. Краснов, который указал, что поскольку в отдельных случаях в границах национальных парков могут находится земельные участки иных пользователей, то исключение для них положения об изъятии земель из оборота является лишь соблюдением в отношении них одного из основных принципов земельного законодательства, в части того, что установление приоритета сохранения земель ООПТ, не должно никоим образом умалять или отрицать важное значение земель других категорией, которые являются основой для жизнедеятельности людей, и не должно препятствовать возможности использования их по назначению [12, c. 53].

Основной причиной возникновения обозначенных проблем является несовершенство нормативно-правовой базы регулирующей вопросы создания и функционирования национальных парков. Неоднократно предлагались для обсуждения законопроекты, связанные с внесением изменения в ФЗ «Об ООПТ» в части уточнения границ особо охраняемых территорий. Одним из оснований  изменения границы национального парка в сторону уменьшения его площади, и исключения земельного участка из состава его территории, является факт нахождения такого земельного участка в границах населенного пункта. Но Государственная Дума РФ не особо позитивно восприняла данную законодательную инициативу и дала крайне негативное заключение на него [6].

По нашему мнению, заслуживает внимания предложение некоторых авторов ввести в ЗК РФ положения о правовом регулировании земельных участков с наложением нескольких правовых режимов, к числу которых можно отнести земельный участок, вошедший в состав национального парка, но который не был изъят из хозяйственного использования собственника или пользователя. Такой режим позволит земельному участку быть использованным не только в природоохранных целях, но и свободно выступать в гражданском обороте. В то же время, наложение правовых режимов разных категорий земель противоречит самому принципу деления земель на категории, для каждой из которых установлен свой правовой режим. Согласно данному принципу земельный участок может быть отнесен только к одной категории земель, что обеспечивает правовую определенность в отношении порядка использования и режима управления, как каждого земельного участка, так и всех земель РФ. В результате в отношении земельных участков, включенных в заповедную зону национального парка «Самарская лука», но находящихся в границах населенного пункта в силу объективных причин не может быть соблюден режим полного запрета не только на использование, но даже на посещение всеми, кроме лиц, имеющих специальные пропуска. Одновременно, в силу установленных ограничений, орган местного самоуправления не может реализовать свои полномочия по управлению землепользованием и застройкой на подведомственной им территории, а граждане не могут реализовать свои конституционные права.

Подводя итог изложенному, хотелось бы отметить, что национальные парки, несомненно, являются важной правовой категорией ООПТ. Особый режим данного объекта позволяет использовать землю в максимально щадящем режиме, и сохранить ее в качестве важнейшей составляющей части природы. В тоже время, нельзя забывать о том, что для многих людей земля является основным источником заработка, средством существования, основой жизни и деятельности. Сбалансированный подход, сочетающий в себе как экологические, так и социальные интересы необходим, для того, чтобы не допустить нарушений, гарантированных государством конституционных прав и свобод граждан [11, c. 82].

Список литературы:

1. Земельный кодекс РФ от 25.10.2017 № 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017). М.: Законы и кодексы, 2017.
2. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 28.12.2006) «Об особо охраняемых природных территориях» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 20.11.2017).
3. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 20.11.2017).
4. Постановление Правительства РФ от 10.08.1993 № 769 (ред. от 06.10.2011) «Об утверждении Положения о национальных природных парках РФ» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 23.11.2017).
5. Положение о национальном парке «Самарская Лука» (утв. Приказом Минприроды РФ от 25.02.2015 № 69) (ред. от 02.09.2015) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 24.11.2017).
6. 6.Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 13.03.2014 “На проект ФЗ № 294030-6 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения границ особо охраняемых природных территорий” [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 24.11.2017).
7. Решение Верховного Суда РФ от 02.09.2015 г. № АКПИ15-681 [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 24.11.2017).
8. Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 13.09.2017 по гражданскому делу № 33 – 11456/2017 [Электронный ресурс] // Росправосудие (дата обращения: 24.11.2017).
9. Игнатьева И.А. Изменение в правовом режиме земельных участков иных собственников и пользователей в границах национальных парков и судебная практика// Законность и правопорядок. 2017. № 2. С.101-106.
10. 10.Крейндлин М.Л. Правовые проблемы развития системы особо охраняемых природных территорий// Тезисы доклада для выступления на круглом столе «Проблемы развития ООПТ в РФ». 2016. [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 24.11.2017).
11. Колесова О.Н., Токмаков М.А. Место нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации в системе земельного законодательства России на примере Самарской области// Вопросы российского и международного права. 2016. Т.6. № 11А. С.69-83.
12. Краснов О.И. Комментарии к Земельному кодексу РФ. М.: Эксмо, 2009. 245 с.
13. Попов В.Л., Добрушин Ю.В., Максаковский Н.В. Как создать национальный парк// Дополнительные материал к стратегии управления национальными парками России. 2002. Выпуск 1. 32 с.
14. Шаповалова Ю.А. История национального парка «Самарская Лука» из первых уст// Самарская Лука: проблемы региональной и глобальной экологии. 2009. Т.18. № 3. С.5-14.